規范PPP項目以防范與化解地方性金融之風險

2019-03-21 03:48:00徐琳

人民論壇·學術前沿 2019年4期

【關鍵詞】公共服務 ?PPP項目 ?政府監管

【中圖分類號】F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.04.015

PPP改革推行四年以來，在深度和廣度方面都得到了巨大的發展。據財政部PPP中心發布數據顯示，截至2017年12月，處于執行和移交階段的項目（已落地項目）2729個，落地率為38.2%（即已落地項目數與管理庫項目數的比值），覆蓋除西藏以外的30個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個領域。近期，由于財政部92號文的影響，共計2407個項目被清理出庫，而其中近九成是正處于識別與準備階段的項目。

從表面上看，隨著大量不合規項目被退庫，項目落地率有望進一步提升。但要知道，該落地率是以簽署PPP合同為標準確定的，實際運作及后續融資中依然困難重重。目前項目實際落地情況并不樂觀，若以實際取得融資為標準，PPP項目落地率將不足15%，項目落地難的問題仍然客觀存在。

PPP項目立項之疑

“提升公共服務水平”≠肆意、負債搞PPP。四年來，中國已躍居全球規模最大、最具影響力的PPP市場。當前，雖然在“量”的層面已然大幅提升了公共服務水平，但“質”的層面做得卻不盡如人意。其原因有兩方面，第一是地方領導官員錯誤的政績觀，急于超前發展，大量粗制濫造的PPP項目魚貫而出;第二則是推高地方政府債務存量及隱性債務，超出財力可能鋪攤子。基于此，PPP市場呈現出短期工程化、融資債務化、邊界模糊化的“三化”現象。

法律政策制度適用障礙。一是PPP國家統一立法尚未構建，缺乏完整性與系統性。當前，我國PPP模式的運作缺乏專門的法律作為“頂層設計”，現行法律并未全面地涉及PPP領域形形色色的問題。如土地、稅收、特許經營等方面均與現行政策有不同程度的沖突。二是鑒于部門規章不明，形成政出多門、權責不清的局面。由于PPP項目門類眾多，涉及眾多法律關系與主管部門，財政、發改、住建、國土資源（現為自然資源部）等部委在一定范圍內對PPP項目工作均享有監管、領導權，在無清晰的職責分配情況下，造成特定領域“都想管”與“都能管”，其主要原因是政令出臺后無明確、詳細的官方解釋，缺乏定量標準及可操作性。

PPP項目執行之難

對項目可融資性關注不夠。實踐中，地方政府在咨詢機構的“配合”下，對項目進行合理“包裝”，通過變相保底、資本金計息等方式拉攏社會資本，而社會資本方（多為實體建設企業）則緊盯施工利潤，組建PPP基金進入項目，實現其重（B）輕（O）快（T）的目的，雙方可謂一拍即合。因此，政府方往往認為成立SPV公司并由社會資本方承擔連帶融資責任后便萬事大吉，事實上，金融機構通常是PPP合同簽署后才介入，對于項目具體情況所知較少;另外，隨著利率市場化的深入，金融機構普遍希望對中長期貸款風險進行規避。若金融機構最終不愿提供資金支持，社會資本實際上更愿意支付一定違約金提前退出，由地方政府收拾整個“爛攤子”，落地清零。

合作條件設置苛刻。PPP最關鍵的是政企的合作與互補。但在實際合作過程中，因項目大多為政府發起，其往往在招標文件中設置一些并未經有力論證的核心邊界條件，或普遍存在“地頭蛇思維”。如以“領導意志”決定項目投資收益率，并將其不斷壓低;行政權力強勢，政府方往往迷戀于對項目話語權的掌控，由外部承擔項目實施風險，政府方對實施項目的風險認識程度不高，一味地將風險轉移給企業;由政府內部承擔責任風險，政府官員從項目執行人員到地方“一把手”，對PPP項目工作無不慎之又慎，生怕被精明的社會資本“算計”，受到上級嚴格問責。

政府自身能力欠缺。一是政府對PPP模式認識水平仍有待提高，缺乏足夠的項目前期論證。當前，個別地方政府采用過去搞“BT”和“POT”的方法來生搬硬套或借PPP變相融資。然而對項目如何具體推進知之甚少，未厘清工作重心，致使過分依賴咨詢機構，卻不知咨詢機構常常是兩頭通吃。同時部分地區出于減少財政投入及片面追求GDP增長的需要，缺乏有效的前期論證及篩選標準，以至于將純商業開發項目、招商引資項目包裝成PPP，造成PPP擴大化、泛濫化。二是人才隊伍老化與專業人才短缺并存。PPP項目往往利益攸關，實踐中通常由資歷較老的同志肩負項目推進重任，但由于年齡、精力、工作疊加、欠缺學習積極性等原因，有效運用及把關能力不足。另外，多數PPP業務培訓過程更像是“走過場”，又不注重對新進人才PPP專業知識的考核，造成政府內部PPP專業人才嚴重匱乏。

PPP項目實施之法

認清“公共服務”內涵，切實提高公共服務質量與效率。一是政府要從“掌舵者”變為“引導者”。首先要轉變政府職能。當前，政府應逐漸提升與市場經濟相適應的各項能力和理念。政府要有所為，即在本級財政允許的前提下，積極利用PPP模式，改善基礎設施供給不足的現狀;政府也要有所不為，即要將行為嚴格限定在制度的框架之內，不斷完善地方建設項目和資金管理機制，嚴控債務風險，杜絕與地方償還能力不匹配的項目。其次，地方官員應樹立正確的政績觀與履職觀。隨著監察法的實施，對所有公職人員的履職監督提升至新的層面，對領導干部而言，擅權專權、過度舉債謀“政績”的時代已經過去。今后應不斷探索和完善PPP項目倒查責任制與終身問責制。二是政府要以民為本，提升公眾參與。“公共服務”與“私人服務”最大的差異是：私人服務以營利為核心，公共服務以實現和維護公共利益為最終歸宿。公共服務質量好與壞、效率高與低，最終的檢驗者是公眾。當前，仍需不斷探索除一般政務公開以外更加多元的公眾參與模式，并確保項目實施各環節公開、透明，保障公眾的知情權。

完善法規政策體系，提升可操作性。營造正本清源的PPP實施環境，立法是最有效的舉措。可喜的是，根據國務院2018年立法工作計劃，PPP立法已經逐步走上正軌。早在2017年7月，國務院法制辦關于《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》就已問世，大致可總結為以下幾點：誰來主導立法，立法計劃規定由法制辦、發改委、財政部負責起草;應當細化中央各部委，中央與地方在PPP領域的事權劃分，界定行動范圍和邊界;探索效用評價制度，“以效論政”充分調動各級政府的積極性;明確政府方原因導致項目提前終止情形下，負有對社會資本或項目公司的補償義務，提升社會資本參與度;設置適當保護政府之救濟措施，公務員履職行為產生的政府之債理應獲得與相對人同等的保護;杜絕“閉門造法”，應充分借鑒國外成熟的PPP立法經驗，取其精華;明確條款解釋職責，應按“誰出臺，誰解釋”的原則。

加強項目融資實效。項目能否順利獲得融資，是實現PPP長期、穩定、高效運營的關鍵，也是項目成功的必要條件。一是要選擇專業、優質的咨詢機構。通過聘請高水準的咨詢機構，借助其行業內的資源優勢，引導更多符合條件的投資人參與競爭，或在合作期內提供項目貸款支持。二是要選擇融資能力強的社會資本。成立項目公司不過是使得貸方只能對社會資本方進行有限追索，真正的融資責任仍屬于社會資本方。因此，在采購環節應著重關注企業過去的融資運作、增信擔保額度等情況;另外，可借鑒《世界銀行PPP合同條款指南》中關于“債券融資、企業融資”的有關內容，增設“可融資性”一章，從制度層面優化對社會資本的選擇。三是要政府、社會資本、貸方風險共擔。在PPP“回歸初心”的背景下，迫切需要三方攜手共進。首先，地方政府要努力提供優質的PPP項目“原材料”，舍得“割肉”;其次，地方政府應完善追索權的制度設計，降低社會資本風險，吸引民資進入;最后，金融機構介入時點應適當前移，完善貸方介入權，使其享有更多的話語權，也承擔更多風險。

擺正姿態，嚴守契約。如果說“PPP是一場婚姻，而不是一場婚禮”。政府和社會資本作為“婚姻當事人”，在“結婚”之前要充分互相了解、互信、坦誠相待，適當滿足對方合理訴求。政府方還需注重契約精神的培養，珍視自身信用，防止“新官不理舊賬”、政策“朝令夕改”等現象的發生，使社會資本的預期收益得到有效保障，提升社會資本參與的積極性。

提升業務能力和專業化水平。一是要加強項目論證，規范實施程序。我們在財政部215號文、92號文及“示范項目申報篩選通知”等文件的基礎之上，即可提煉出優質PPP項目的實質要件，將其應用于前期項目篩選工作之中，能夠迅速、有效的甄別項目合格與否。此外，可按財政部113號文提出的“五階段十九步”操作流程規范運作，及時獲取項目各項審批，堅決防止程序違規。二是要提高認識水平，引進專業PPP人才。針對地方政府PPP工作隊伍中專業人才緊缺的情況。我們可從以下三方面著手：公務員招錄PPP專業素質考核機制，注入“新鮮血液”，提升決策與項目實施效率;加強PPP業務學習，通過與高校、科研機構及金融機構等合作的方式，進行富有實效的業務培訓;借鑒國外建立人才培養和資格認證機構，探索以此為標準選拔人才或選用咨詢機構。

結語

短短幾年，我國的PPP項目模式從引進摸索階段，已逐步發展到全國范圍內大規模立項和實施階段，但由于引進時間較短，尚缺乏必要的理論支撐、法律規范指導和行政監管部門規范。再加上之前PPP項目執行速度較快，導致現階段我國PPP入庫項目普遍出現不同程度的法律風險隱患。因此，政府有必要著重清理整頓已入庫的PPP項目。然而筆者認為，我國行政部門更需要首先厘清PPP模式概念之源頭，即詮釋與規范PPP模式之道、法、術。

（本文系國家社會科學基金一般項目“公共服務中PPP模式行政法律制度研究”的階段性成果，項目批準號：16BFX052）

參考文獻

閻越，1999，《論行政合同的法律特征及其法律控制》，《當代法學》，第6期。

江必新，2012，《中國行政合同法律制度：體系、內容及其構建》，《中外法學》，第6期。

于立深，2008，《通過實務發現和發展行政合同制度》，《當代法學》，第6期。

楊解君、陳詠梅，2014，《中國大陸行政合同的糾紛解決：現狀、問題與路徑選擇》，《行政法學研究》，第1期。

汪祖興，2005，《效率本位與本位回歸——論我國仲裁法的效率之維》，《中國法學》，第4期。

徐琳，2017，《法國公共服務立法的基本原則性問題研究》，《國家行政學院學報》，第5期。

羅豪才、周強，2013，《軟法研究的多維思考》，《中國法學》，第5期。

楊寅，2004，《公私法的匯合與行政法演進》，《中國法學》，第2期。

鄧敏貞，2012，《公用事業公私合作合同的法律屬性與規制路徑——基于經濟法視野的考察》，《現代法學》，第3期。

湛中樂、劉書燃，2007，《PPP協議中的法律問題辨析》，《法學》，第3期。