法治社會中警察行政執(zhí)法的程序控制

謝思格

廣東工業(yè)大學(xué)政法學(xué)院 廣東廣州 510520

一、文獻(xiàn)回顧

縱觀國內(nèi)外研究現(xiàn)狀，學(xué)術(shù)界對警察權(quán)行使控制的研究已取得一定的成果。隨著國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化以及公民對警察權(quán)的日益關(guān)注，我國警察制度體系也不斷完善發(fā)展。對警察權(quán)理論與警察制度體系的研究始于西方國家，現(xiàn)代警察管理體制的雛形誕生于公元1600年至1830年，至今，西方國家已形成了以警察任務(wù)為配置依據(jù)，完整明晰地授予警察權(quán)和發(fā)起警察權(quán)的法律法規(guī)和相應(yīng)的法律解釋及理論學(xué)說。

與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國對警察權(quán)的理論研究起步較晚。目前，我國對警察權(quán)控制和規(guī)范的理論研究仍處于發(fā)展階段，在警察權(quán)運(yùn)作的程序性控制方面的研究有較大發(fā)展空間。北京大學(xué)陳興良教授根據(jù)我國現(xiàn)有警察權(quán)設(shè)置的特征，認(rèn)為在警察機(jī)關(guān)行使刑事偵查權(quán)時(shí)要嚴(yán)格對權(quán)力進(jìn)行限制和控制，構(gòu)造警察權(quán)合理行使規(guī)范，強(qiáng)調(diào)控辯平衡和司法審查。我國學(xué)者在進(jìn)行警察權(quán)剖析時(shí)，多立足于人權(quán)和法治的層面探討規(guī)制警察權(quán)的法律路徑。

在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化目標(biāo)的進(jìn)程中，規(guī)范警察權(quán)行使，平衡警察權(quán)與公民權(quán)之間的關(guān)系，使警察權(quán)良性運(yùn)作，有利于化解社會矛盾與糾紛，提升公安機(jī)關(guān)社會治理能力，為維護(hù)社會安定提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

二、我國警察行政權(quán)程序立法的歷史演進(jìn)

我國警察權(quán)行使的法律規(guī)范發(fā)展起步較晚，新中國成立后，于1957年6月25日頒布《中華人民共和國人民警察條例》規(guī)范警察權(quán)，直至1995年2月28日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第12次會議通過《中華人民共和國人民警察法》，我國首部關(guān)于警察權(quán)的法律誕生。而后的17年間，我國一直沿用該法律對警察權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)范，并加以限制，直至2012年10月26日，我國通過并公布自2013年1月1日起施行《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國人民警察法〉的決定》，第一次對警察法進(jìn)行修訂；2016年12月1日，我國制定并公布了《中華人民共和國人民警察法（修訂草案稿）》，公開向人民征求意見。修訂草案稿新增5條內(nèi)容，在注重限制警察權(quán)力行使的同時(shí)亦關(guān)注對人民警察權(quán)益保障制度。修改的亮點(diǎn)表現(xiàn)在規(guī)定了警察隊(duì)伍建設(shè)的基本原則和執(zhí)法應(yīng)當(dāng)遵守的原則，在一定程度上細(xì)化了警察職責(zé)并強(qiáng)化了執(zhí)法程序意識，同時(shí)規(guī)定了用槍管理規(guī)范。2003年8月，公安部發(fā)布了《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》，詳細(xì)規(guī)定了公安機(jī)關(guān)具體執(zhí)法程序。同時(shí)，公安部也加大了程序立法的力度，于2004年1月1日起施行的《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》與《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》、《公安機(jī)關(guān)辦理復(fù)議案件程序規(guī)定》一起構(gòu)成了我國較完整的執(zhí)法辦案程序體系。

三、法治社會警察行政權(quán)的法律定位

《中華人民共和國人民警察法》第二條規(guī)定：“人民警察的任務(wù)是維護(hù)國家安全，維護(hù)社會治安秩序，保護(hù)公民的人身安全、人身自由和合法財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動。”同時(shí)，《中華人民共和國刑事訴訟法》第三條規(guī)定：“對刑事案件的偵查、拘留、執(zhí)行逮捕、預(yù)審，由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)”。我國2016年制定的《中華人民共和國人民警察法》修訂草案稿第二條規(guī)定“人民警察是公安機(jī)關(guān)中依法履行治安行政執(zhí)法和刑事司法職能的工作人員”，法律文本之中關(guān)于警察權(quán)的職責(zé)可概括為保衛(wèi)國家安全、維護(hù)社會秩序、保護(hù)公民的人身自由與財(cái)產(chǎn)安全、懲治違法犯罪。

在研究警察權(quán)行使的程序控制問題之前，首先需理清警察權(quán)的具體內(nèi)涵。總體上可歸結(jié)為：第一，警察權(quán)是國家權(quán)力的重要組成部分，具有強(qiáng)制性。根據(jù)馬克思主義學(xué)說，警察權(quán)是統(tǒng)治階級為了維護(hù)專政統(tǒng)治，維護(hù)國家安全與社會穩(wěn)定秩序的具有武裝性質(zhì)的國家強(qiáng)制力量。第二，警察權(quán)具有法定性。警察權(quán)的權(quán)力來源于憲法和法律的規(guī)定，國家通過憲法和法律對警察權(quán)的具體內(nèi)容、具體行使等進(jìn)行授權(quán)，同時(shí)，也對警察權(quán)的權(quán)限范圍、行使程序等進(jìn)行限權(quán)。第三，警察權(quán)是一種行政權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定可見，警察職權(quán)是警察權(quán)的具體化，警察權(quán)是警察行政職權(quán)與警察刑事職權(quán)的統(tǒng)一，是履行警察刑事職能和行政管理職能時(shí)所運(yùn)用的權(quán)力。關(guān)于警察刑事偵查權(quán)的性質(zhì)界定，學(xué)術(shù)界尚存行政權(quán)與司法權(quán)的分歧，然而司法權(quán)與行政權(quán)相比，具有被動性、中立性、獨(dú)立性和終局性等特征，因此，刑事偵查權(quán)也具有行政權(quán)的性質(zhì)。

司法權(quán)的被動性表現(xiàn)在“不告不理”原則，即司法權(quán)在行使過程中只能根據(jù)當(dāng)事人的申請進(jìn)行裁決，而不能主動啟動司法程序。而刑事偵查權(quán)要求司法警察依據(jù)職權(quán)主動行使權(quán)力，積極高效地履行職責(zé)，追究犯罪活動。再而，司法機(jī)關(guān)被動地進(jìn)行裁判活動，目的在于維持司法權(quán)的中立性、獨(dú)立性與公信力，使控辯雙方處于平等地位，追求公正。而刑事偵查權(quán)要求警察立足政府角度，代表政府一方對破壞社會秩序與侵犯公民人身或財(cái)產(chǎn)安全的行為進(jìn)行偵查，更傾向于追求效率；司法裁判作為保障社會安穩(wěn)的最后防線，具有終局性，以判決的確定力表征。而刑事偵查權(quán)作為刑事訴訟的起始階段，司法警察對犯罪嫌疑人的財(cái)產(chǎn)或人身采取強(qiáng)制措施前，必須由檢察院或法院決定執(zhí)行，不能單獨(dú)作最終決定執(zhí)行。

如前所述，警察權(quán)是依據(jù)憲法和法律規(guī)定，實(shí)施警務(wù)活動，履行保衛(wèi)國家安全、維護(hù)社會秩序、保護(hù)公民權(quán)益、懲治違法犯罪職責(zé)并以國家強(qiáng)制力為后盾的行政權(quán)。

四、法治社會警察行政權(quán)運(yùn)作的價(jià)值追求

警察行政權(quán)是一項(xiàng)最重要、最典型的國家公權(quán)力，而且是一種范圍最廣、影響最大、強(qiáng)制性最強(qiáng)的國家權(quán)力，其是否合法正當(dāng)行使直接關(guān)系到公民的生命安全、人身自由、財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益能否得到有效保護(hù)。但是，警察權(quán)可以說是一把雙刃劍，運(yùn)用得好，可以保障社會治安同時(shí)也保障人民的權(quán)利，如果缺乏法律的嚴(yán)格限制導(dǎo)致警察行政權(quán)不正當(dāng)行使，就容易產(chǎn)生侵犯人權(quán)的現(xiàn)象，進(jìn)而損害人民利益，因此警察行政權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督。警察在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)以保障公民合法權(quán)益為目標(biāo)，遵循警察權(quán)力行使的一些現(xiàn)代法治原則。

（一）保障人權(quán)原則

警察在行使職權(quán)時(shí)，為維護(hù)國家、社會的利益，不可避免地會影響、限制公民的權(quán)利。對于被管理者來說，在面對代表強(qiáng)大國家、擁有國家強(qiáng)制力的警察面前，特別是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然處于弱者地位，權(quán)利更容易遭受警察權(quán)的侵害。因此，在警察權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中引入人權(quán)保障原則意義非常重大。公安機(jī)關(guān)在依法履行人民民主專政職能的同時(shí)，應(yīng)該更加突出地履行好尊重和保障人權(quán)的職能，彰顯“以人為本”的時(shí)代精神。

人權(quán)保障原則作為公安行政法的基本原則，其實(shí)質(zhì)是使基本人權(quán)成為公安行政立法的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，成為判斷公安行政法律規(guī)范是否為“良法”的重要標(biāo)準(zhǔn)，并及時(shí)修改、廢止那些侵犯人權(quán)的“管理規(guī)定”，切實(shí)保障公民的合法權(quán)利。公安機(jī)關(guān)在行使治安管理權(quán)和刑事偵查權(quán)的過程中，必須受到法律的約束，堅(jiān)決避免與杜絕權(quán)力的泛化和濫用。

（二）程序正當(dāng)原則

價(jià)值理性的實(shí)現(xiàn)經(jīng)常要依循程序的方式才能獲得保證，追求結(jié)果的同時(shí)也要關(guān)注過程的正當(dāng)性。在現(xiàn)代法治社會，程序己成為控制和保障警察權(quán)合法、正確行使并防止其濫用的一個(gè)必不可少的條件。程序正當(dāng)原則要求警察機(jī)關(guān)在追求執(zhí)法效果的同時(shí)，必須遵守程序規(guī)則，違反程序規(guī)則的警察行為屬于違法行為。

正當(dāng)程序能有力保障人權(quán)，促進(jìn)警察法治。法治社會的終極價(jià)值目標(biāo)是保障人權(quán)，雖然實(shí)體法是保障人權(quán)的重要力量，但要使實(shí)體法真正發(fā)揮作用，更多的要依賴于體現(xiàn)正義的程序的作用，沒有程序的保障，就很難有實(shí)體的正義，程序正義是實(shí)體正義的有力保障。正當(dāng)法律程序是對警察權(quán)力的根本性制約。警察法治的關(guān)鍵是依法規(guī)范警察權(quán)，通過一系列權(quán)力行使程序的設(shè)定，規(guī)范警察權(quán)力運(yùn)行。

五、警察行政執(zhí)法程序控制的法治路徑

警察的根本職責(zé)是維護(hù)社會正義，其目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于警察行政權(quán)力的規(guī)范行使，通過健全規(guī)范警察權(quán)運(yùn)作的法律程序，防止警察權(quán)濫用與擴(kuò)張，限制警察的恣意專斷，在警察行政權(quán)行使之初和過程中控制其行為結(jié)果趨于合理性，從而使警察權(quán)的實(shí)施結(jié)果與法定結(jié)果協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)警察權(quán)與公民權(quán)和諧，是一種比較有效的法律控制方法。因此，為推進(jìn)我國警察權(quán)行使的程序正當(dāng)合法化，可從以下幾個(gè)方面加以適用：

（一）保留立法法律

警察權(quán)作為一項(xiàng)與公民權(quán)密切相關(guān)的國家權(quán)力，其權(quán)力來源和基礎(chǔ)是國家憲法和法律規(guī)定，它必須依賴于法律來確認(rèn)和設(shè)定，假若缺少法律依據(jù)，警察的職責(zé)和權(quán)力就失去其存在的和履行的合理前提。為此，警察權(quán)必須建立在國家憲法和法律基礎(chǔ)上，即立法法律保留。

（二）完善執(zhí)法程序

首先應(yīng)當(dāng)完善警察表明身份的正當(dāng)程序，立法應(yīng)對流動性執(zhí)法場所執(zhí)法的警察作出嚴(yán)格要求其履行“出示證件”以表明身份的程序義務(wù)；在實(shí)際執(zhí)法實(shí)踐中，遇執(zhí)法活動緊迫諸如緊急情形、隱蔽執(zhí)法及對喪失辨認(rèn)控制能力者實(shí)施強(qiáng)制措施等特殊情形時(shí)事先免除表明身份的義務(wù)，在相關(guān)緊急情況消除后警察應(yīng)當(dāng)?shù)谝粫r(shí)間出示證件表明身份。再而，執(zhí)法過程需嚴(yán)格依據(jù)證據(jù)原則。在執(zhí)法過程中，明確行政案件的證據(jù)要求，警察及時(shí)、客觀、全面收集證據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)法視頻音頻同步記錄的要求，對缺乏相應(yīng)執(zhí)法記錄的案件，監(jiān)督部門在審查時(shí)可以不予同意執(zhí)行。此外，加強(qiáng)法律對非法證據(jù)排除的規(guī)定，細(xì)化“刑訊逼供”和“暴力取證”等規(guī)定，維護(hù)公民權(quán)益。

（三）優(yōu)化救濟(jì)程序

為實(shí)現(xiàn)警察權(quán)規(guī)范行使，有必要健全內(nèi)部投訴機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督。當(dāng)警察權(quán)行使失范時(shí)，公民通過建立在警察內(nèi)部的投訴機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴、提出申請復(fù)議的合法訴求，能及時(shí)便捷地解決問題，警務(wù)督察部門和法制部門應(yīng)當(dāng)開展相應(yīng)調(diào)查，強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。此外，嚴(yán)格行政復(fù)議案件的處理程序，對疑難、重大案件引入聽證程序，聽取雙方當(dāng)事人意見從而做出決定，提升警察權(quán)力行使的執(zhí)法監(jiān)督力度。

六、討論與結(jié)論

在民主與法治的新時(shí)代背景下，保障人權(quán)應(yīng)成為警察權(quán)行使的最高準(zhǔn)則，作為政府職能部門的警察機(jī)關(guān)是服務(wù)于社會和公民的，警察權(quán)作為與公民息息相關(guān)的國家強(qiáng)制力，是一把雙刃劍，如果不加以規(guī)制將造成權(quán)力濫用，進(jìn)而侵害公民合法權(quán)益，因此加強(qiáng)警察行政權(quán)力的規(guī)范與制約勢在必然，通過健全完善警察權(quán)力行使的程序控制法律法規(guī)，使警察權(quán)力規(guī)范化、依程序正當(dāng)行使，推進(jìn)法治警察的建設(shè)，維護(hù)社會穩(wěn)定，推動國家治理現(xiàn)代化。