政府公共行政效率與效益統一性的探索與構建

□王丹陽 王菊娥

公共行政的百年演變就是在效率與公平之間既搖擺又尋求平衡的過程，也是管理主義與價值主義逐漸協調、融合的過程，“唯效率論”難以實現真正的效率，公共管理真正所要追求的是社會性效率，借助溝通對話的方式，實現公共行政與服務對象之間的良好互動，進而在一定程度上回應，并激發效率。

一、對傳統公共行政的反思

由于傳統的公共行政理論是實證科學的產物，無法應對現代科學技術發展所帶來的種種新變化，現代政府也無法用老一套的模式來調控局面和解決問題，所以對傳統公共行政應采取揚棄的態度，取其精華，去其糟粕。

(一)對二分法適用性的批判分析。用批判辯證的精神看待傳統公共行政，以之為鑒，可以知得失；以知為用，可以謀發展。威爾遜的政治與行政二分設想把行政管理從政治中剝離出來，成為一個獨立的研究領域和學科，從而通過實現行政的獨立性、科學化有效提高效率。但沃爾多認為，二分法作為一種描繪現實的方式，利用其規定行政行為是不恰當的。而且，政治與行政二分顯然在我國是極不適用的。我國需要有效協調政治與行政，理順民主與效率的關系。從縱向看，我國越過了資本主義階段直接“跳到”社會主義階段，而且目前我國正處于社會主義發展的初級階段，在政治、經濟、文化等各方面都發展得很不充分，因而在政治領導下，用強有力的國家行政來執行國家意志，在目前的中國才是最富有效率的；從橫向看我國是一黨執政多黨參政制國家，自然無法適用西方多黨競爭制國家的政治與行政二分法。但可以從其理論和實踐中尋求借鑒，比如說對某些“例外原則”，一定要遵循政治與行政二分。另外，給予行政機關在政治方向觀把控前提下的相對獨立性等，也是有利于激發效率的。

(二)通過組織的柔性化重塑官僚制。辛亥革命后，我國推行的傳統官僚制受西方現代文明的影響和制約，在一定程度上吸收了韋伯“理性官僚制”的精華，在封建傳統與現代變革中基本定型[1]。隨著社會的發展，這一組織結構呈現出越來越多的弊端。行政的高度集權誘發了官場的貪腐、權錢交易、權力濫用等問題；嚴密的層級制，使得組織缺乏靈活的溝通渠道和創新的活力；官本位、封建保守等因素仍然存在。一方面，可以借助信息技術，推動“數字化”、“虛擬化”組織形態的建立，通過組織的扁平化、網絡化、柔性化來尋求有效運作的新模式。另一方面，政府要簡政放權，使權力一定程度的分散化，給予組織成員充分的自主管理權，拓寬民主參與的渠道。致力于打造“服務型政府”，實現政府績效評估工具理性與價值理性的有機統一，并通過PPP模式的引入，讓一切創造活力的源泉充分涌流。

(三)融入人性價值關懷優化科學管理。針對時間研究和動作研究以貫徹科學精神，最大化地實現企業效率的科學管理原理雖然確實在當時有效激發了企業的生產力，但公共管理不等同于企業管理，需要創造性地融入“顧客”、“服務”、“質量”等含義才能真正地提高社會性效率。在這個過程中不能忽視人的因素，應重視從人性的角度創造建立在人本主義基礎上的效率理性。巴納德提出的“效能”和“效率”原則是基于系統的存在。組織效能受系統取向的影響，在一定程度上關系到組織目標的實現；所謂系統的“效率”是指系統成員實現個人目標的程度，而協作效率是個人效率相互作用的結果[2]。巴納德的啟發其實就在于一味地追求效率并不一定能實現組織的目標，而只有當組織的目標中融入了人的因素，效率才能顯著提高。注重人性價值關懷，才是實現“1+1>2”的不二法則。

二、關注社會價值以實現行政效果

以二分法、官僚制和科學管理為主要內容的傳統公共行政學曾在相當長一段時間內作為實現效率的有效范式而存在，但隨著經濟和社會的發展，公眾表現出的需求更加復雜和多元化，效率的提高也面臨著困境。與此同時，隨著政府權力的不斷膨脹，不僅降低了行政效率，而且滋生了腐敗，嚴重影響政府的公信力。受市場經濟的影響，傳統的公共行政過分追求效率，導致效率缺乏長遠性，并且衍生新的問題。

如今，傳統公共行政的范式應用已走向“失效”的邊緣，一味地追求效率導致的卻是效率提高的邊際效益遞減。正如顏昌武所說的，“如果公共行政學回應時代的呼聲不及時、不恰當，那么探討技術性問題也就失去原有的價值和意義。[3]”改變古典的“唯效率論”，追求行政效率不能為了效率而效率，效率必須基于民主、公平、質量，并且與社會價值相互結合。公共行政更多的是社會價值的創造，要尋求的也是公共行政的根本價值所在。

在評估政府績效的過程中，如果一味地以效率為導向，或者純粹的注重過程，容易滋生不擇手段的馬基雅維利主義。大多數人關注的是行政過程和效率，而不是結果和效益。因此，以工具理性為指導的行動將使政府只考慮以最小的成本投入實現目標，雖然行政機構運行高效，但最終結果卻是政府所追求的目標與社會價值大相徑庭。基于此，導致傳統公共行政的效率價值嚴重脫離實踐，民主制度中的行政角色也不能如實反映，所以迫切需要轉化公共行政的目標價值[4]。如彼得·德魯克所說，“服務機構缺少的是效果，而不是效率。[4]”泰勒的效率優位早已不適應時代的需求，因而更多地融入民主、公平等社會價值以實現更廣泛民眾滿意的良好效果也是政府在公共行政過程中必須予以優先考慮的問題。

三、政府公共行政效率與效益的統一的構建

效率是什么？傳統公共行政學實現效率了嗎？怎樣才能提高效率？這是一直被探索論證的問題。顯然傳統公共行政并沒有達到充分激發效率的目標，而且也有點兒跟不上時代的節奏了。只有借助新的理論和實踐，注入新生血液，才能促進其健康發展。如梅奧的霍桑試驗所證實的，關懷人性很重要，公平、自由等社會價值也越來越為人們重視。另外要激發活力，還要轉變政府職能，調動多中心的力量，共同致力于實現公眾利益。

因此，一個尋求實現效率與效益平衡的新模式亟待構建，應探索符合我國特色的新模式，由“效率優先，兼顧公平”發展到“兼顧公平與效率”。在追求行政高效率的同時，注重提高行政效益以滿足公眾的需要更應該是我國公共行政改革追求的目標。要實現效率與效益的平衡，就要促進人民群眾有效參與公共決策，打造顧客驅動的政府。在此可以參考蓋伊·彼得斯市場式政府、參與式政府、彈性式政府、解制型政府四種再造政府的模式，其中市場式政府是指政府管理市場化，融入企業家精神；參與式政府是指提高公民參與度；彈性式政府是指管理靈活化，利用現代技術增強部門間的信息溝通；解制型政府是指減少內部繁冗規則，簡政放權。通過結合四種再造政府模式的優勢和特色，結合我國國情，探索一種行之有效的創新模式，使公民的訴求經過一個優化的政治系統的輸入、輸出過程得到反饋，打造人民滿意的服務型政府。

走效率與效益統一之路，尋找一個平衡點，扭轉傳統公共行政范式下的舊模式，創新我國特色治理模式，融合多元主體力量，借助新技術和手段發展的潮流，謀求社會價值的實現，解決人民日益增長的生活需要和發展不平衡之間的矛盾，我國還有很長的路要走，任重而道遠。