從壟斷到競爭
——對我國電力體制改革外部性效應的思考

□楊應旭

自2015年中央9號文件重申深化電力體制的重要性和迫切性以來[1]，電力體制改革再次成為人們關注的熱點和重要問題之一。電力行業在傳統上屬自然壟斷型產業。目前理論界對壟斷企業的討論，大多以企業的產品或服務價格形成機制為邏輯起點，圍繞壟斷企業的產量決策權和定價權，尋求資源配置的帕累托最優。一般認為，如果打破壟斷，實現壟斷企業在競爭性市場中實現新的均衡，那么就必然會帶來消費者收益和整個社會福利水平的增加[2]，理論界對壟斷的這一認識，也得到了世界范圍內諸多理論和實踐的支持。中國改革開放40年來對電訊、電力等以打破壟斷為重點的改革，同樣也可為這一理論提供強有力的經驗證據。但同樣有許多理論和經驗證據支持的是，企業在競爭性市場中的經營活動，必然也會面臨市場失靈或企業經營行為的負外部性效應問題。尤其是在企業履行社會責任、實施節能減排，承擔和維護社會責任方面，如果沒有必要的公共政策必要的激勵-懲罰機制調節，則由企業經營行為帶來的外部性效應，就有可能給社會的良性發展造成損害。從這個意義上講，當前在深化電力體制改革，關注效率的同時，也應關注在放松政府規制以后，企業參與市場競爭所產生的外部性問題。就此，本文擬以深化電力體制改革的理論和實踐為背景，在關注電力體制改革后所產生的新的市場結構及其經營業績變化的同時，重點回答電力企業在引入市場競爭后可能產生的外部性效應及其政府規制等問題。

一、中國電力體制改革的特征分析

改革開放以后，隨著人們對電力行業生產前后向聯系認識的不斷深化，理論和實際部門逐漸將電力行業劃分為發電側、輸電側、配電側和售電側的上中下游的四個不同生產環節來加以觀察，并以此構建電力行業分析框架的建構。至今人們對電力行業的中間環節，輸電側和配電側因具有規模化要求，存在自然壟斷特征，而作為電力行業兩頭的發電側和售電側，則具備引入競爭，降低產業集中度的空間等已達成共識。以后人們對電力行業的這一認識，被總結中央9號文件總結為未來電力體制“管住中間，放開兩頭”的架構。對電力體制改革得失的分析，也有了對供電側和售電側進行縱向拆分重組，打破行業壟斷的共同視角。

從實踐方面看，電力是國民經濟和社會發展的重要基礎性能源產業。改革開放以前，國家實施重工業優先發展戰略，電力彈性系數始終保持在≥1的水平，GDP單位電耗處于高能耗的狀態，發電產能嚴重不足，供需缺口過大，成為推動中國經濟社會發展的重要瓶頸。為打破這一僵局，1978～1997年，國家對電力體制采取以“集資辦電”為主要內容的改革，重點在發電側引入多元投資主體，推動電源投資主體多元化，并初步形成了“電網國家管，電廠大家辦”的電力體制格局。到2002年10月，國務院正式批復《關于發電資產重組劃分的請示》的方案。經過近10個月的準備，國家電力公司被拆分為兩大電網公司，五大發電集團和四家輔業集團。電網公司在形成以國家電網公司和南方電網公司為主體的母子公司模式的基礎上，又組建如內蒙古電網等地方電網企業[3]，這一改革使發電力行業各生產經營環節的產業集中度得到大幅下降，原先由國家電力公司獨家壟斷的電力市場格局被初步打破。通過在發電側引入多元投資主體，建立發電側企業競價上網的競爭機制。到2017年，全國全口徑發電量達到4.72萬億千瓦小時，發電裝機容量達12.5億千瓦，全社會用電量突破5.3萬億千瓦小時，電網35千伏及以上線路長度由18.9萬千米增加182.6萬千米，220千伏及以上線路由2.3萬千米增加到68.8萬千米，變電設備容量66.3千伏安。跨省交易和農網建設取得實質性突破。發電裝機容量、發電量、電網規模、全社會用電量等項指標均為世界第一[4]。通過改革電力行業不僅從根本上改變了長期以來電力市場供給不足的矛盾，而且目前發電行業整體產能過剩也已成為無可爭辯的事實[5]。因此，中央9號文件將2002年電力體制改革實施以來取得的成績總結為：一是促進了電力行業快速發展；二是提高了電力普遍服務水平；三是初步形成了多元化市場體系。四是電價形成機制逐步完善。五是積極探索了電力市場化交易和監管。

2015年中央9號文件啟動的新一輪電力體制改革，提出未來電力體制改革的基本原則和重點是區分競爭性和壟斷性環節，按照“管住中間、放開兩頭”的體制架構，在發電側和售電側開展有效競爭，培育獨立的市場主體，著力構建主體多元、有序向社會資本開放配售電業務，形成適應市場要求的電價機制，競爭有序的電力交易格局。目前，本輪改革的試點已覆蓋26個省(區、市)和新疆生產建設兵團，討論的重點也主要圍繞厘清政企關系、電價形成機制及其分級、組織模式及平臺建設等方面展開。

二、電力產業打破壟斷后引發的外部性問題

值得注意的是，在電力產業壟斷格局被打破，有效競爭推動企業經營業績得到大幅提升的同時，由于企業拆分后市場競爭的形成企業經營的理性經濟人特征得到加強，市場失靈導致的負的外部性效應開始顯現：一是由技術進步推動的創新能力，與中國巨大的市場容量和快速增長的產能不匹配。電力屬資金和技術密集型行業，固定資產的專用性都極強，進入和退出壁壘較高。在引入競爭機制后，企業為避免被競爭市場出清，大多傾向于采用投入少、穩定性好，可預期的成熟技術進行生產。即使采用傳統技術企業出現虧損，一般也傾向于通過尋找政府補貼加以彌補。朱成章的分析發現，2017年全國火電企業虧損面不斷擴大，五大發電集團的上市公司集體出現利潤巨幅下降，單季度虧損。與之對應的是同期大型電力集團出現密集“債轉股”項目和甩賣資產潮。他認為若非國資背景支撐，很多發電集團可能已經像美國加州電力危機中的太平洋煤氣電力公司一樣，因快速攀升的燃料成本和管制的銷售電價而破產[6]。二是中央9號文件提出，由于目前電力“資源利用效率不高。售電側有效競爭機制尚未建立，發電企業和用戶之間市場交易有限，市場配置資源的決定性作用難以發揮。節能高效環保機組不能充分利用，棄水、棄風、棄光現象時有發生，個別地區窩電和缺電并存。其實，近20年來，國家就有支持可再生能源水電優先發展，大力推進節能減排，清潔低碳綠色能力發展的要求。但由于水電建設周期長，投資大，相對于火電優勢并不突出，新能源開發研發成本高，投資預期不穩定等多種原因，至今全國以火電為主體的供電格局并沒有發生根本改變，新能源和可再生新增裝機容量和發電量不能滿足清潔低碳綠色發展要求。目前我國火電設備平均利用小時為2,939小時，水電設備平均利用小時為2,338小時，核電、風電、太陽能發電設備平均利用小時分別為3,548小時、1,143小時。2018年，國家能源局提出要盡快解決棄水棄風棄光問題，通過完善新能源發電項目競爭配置機制，優化風電和光伏發電建設布局，推動可再生能源平價上網，支持風電光伏分散式發展，促進可再生能源跨省跨區消納等，這些政策的出臺盡管對改變電力能源結構起了一定的作用。但截至2018年三季度，全國棄風電量仍達到222億千瓦時，平均棄風率為7.7%。棄光電量40億千瓦時，平均棄光率為2.9%，全國棄水電量為533億千瓦時[7]。表明在企業理性經濟人合理逐漸企業價值最大化的過程中，如果相應法律法規體系未能建立，類似企業行為就很難從根本上發生改變。三是自2015年開啟的新一輪電力體制改革，要分步實現公益性以外的發售電價格由市場形成。放開競爭性環節電力價格，把輸配電價與發售電價在形成機制上分開，這是售電側改革的重點目標和任務之一。但從國外經驗看，如果簡單引入競爭機制，也有可能使發電側為適應新的市場競爭壓力，降低成本和資金占用，減少儲備電源，導致電力供給的不穩定。同時也有可能在新的供需矛盾中，出現供給側采用多種價格措施，鼓勵用電大戶少節約，多用電，從而使全社會節能減排的政策效果在一定程度上受到消解，改革的帕累托最優目標不能實現。

三、對解決電力競爭市場失靈，導致負外部性效應的思考

20世紀90年代以來，電力體制的改革按照“抓住中間，放開兩頭”的思路，對發電側和售電側實施拆分重組，由此徹底改變了我國長期缺電的局面，也使電力工業完成了從供給不足到產能過剩的改變，成果令人矚目。但在市場化改革的過程中，也必須努力解決其必然會產生的外部性問題。

(一)電力市場的供需均衡，實際包含了兩層意思，即電量均衡和負荷均衡。其中電量是反映產能利用率，用均衡發電設備年均利用小時數來評介。負荷均衡，則主要考慮負荷需求達到峰值時，發供電能力與最大負荷之間的缺口。電力行業不能像其他行業那樣能通過庫存來調節供需求的周期性變化，這就要求其必須以滿足一年中高峰期的電力負荷需求來測算需求，并按能滿足最大負荷的要求來進行產能配備。因此，當電力需求處于低谷期時，就必然會形成發供電側產能的結構過剩。針對這一情況，在市場化的改革過程中，如何做到電力行業全產業鏈的均衡，當發電側出現儲備電產能資金成本占用過高時，發電側的結構性過剩成本如何在全產業鏈中進行成本分攤，避免發電側出現機會主義行為，這些問題可能需要在受國家政策干預較大的供電側和配電側，建立有效的中央調度庫平臺才能得到有效解決。

(二)目前電力能源結構與國家鼓勵發展節能減排，清潔低碳綠色生產能力的要求存在一定矛盾。尤其水電、風電、光電等，受自然條件影響較大，產出不穩定。受此影響，簡單通過引入市場競爭機制，棄水、棄風、棄光的局面可能也很難發生根本逆轉。本文認為，解決這類問題需要政府適時出臺相應法律法規性文件和政策，在電煤價格不斷攀升的條件下，逐漸放棄對火電產能的補貼和支撐，鼓勵火電企業向輔業或其他競爭性產業轉型。目前全國電力產能過剩，為從根本上解決電能結構不合理情況提供了難得的條件和空間。

(三)在實施深化電力體制改革的過程中，應高度重視政府監管的法律法規建設。強化企業社會責任和法人義務，發揮價格引導作用，推動電力供、配、售側優先消納水電、風電、光電和其它可再生資源電能。制定相應措施，鼓勵和推動電力全產業鏈節能降耗文化建設，實現企業節能減排向終端市場的延伸。只有在深化電力體制改革的過程中，重視克服電力市場化改革過程中產生的外部性問題，電力體制的改革才能真正深入有效開展，深化電力體制改革也才能真正造福于民、造福于社會。