“創新創業”政策的審計評估風險與問題研究

●李一鳴 李思靚 宋弋戈

一、引言

“創新創業”的本質就是解放思想，改革開放，勇創新路，在新的形勢下走出一條更加符合實際和科學發展要求的發展道路。黨的十八大以來，中央把科技創新擺在國家發展全局的核心位置，圍繞實施創新驅動發展戰略作出了一系列重大決策部署。黨的十九大報告提出，創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐。政府工作報告多次提到科技創新，并明確提出要在2035年我國躋身創新型國家前列的目標，將激勵全社會積極實施創新驅動發展戰略，擦亮中國創造、中國智造的閃亮名片。當前，我國經濟呈現出新常態，經濟結構不斷優化升級，從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動。

據清華大學科學研究中心統計顯示，截至2017年底，國內政府投資基金（包括創業投資基金、產業投資基金、基礎設施基金等）共設立達1501支，總目標規模超過9.5萬億元，已到位資金約3.5萬億元。其中：股權投資類政府投資基金（包括創業投資基金、產業投資基金等）共1297支，總目標規模6.3億元，已到位資金2.3萬億元。面對如此大規模的投資基金，在運行過程中，必須引入第三方監督機制進行科學管理，而審計作為專業性較強的監督管理手段，對保障政府投資基金科學運行將起到重要作用。特別是在2018年1月召開的全國審計工作會議中指出，要緊緊圍繞加快建設創新型國家，重點關注科技體制創新、企業科研投入等，著力揭示科技經費管理、科研人員薪酬等方面制約人才智慧發揮和合理流動的體制機制障礙，促進激發科研人員積極性創造性，推動“雙創”新發展，特別是要充分發揮審計監督對推動“雙創”政策落實的保障作用。對于審計部門來說，針對“雙創”政策設立的政府投資基金的審計工作將是一個新的領域，也不同于一般的企業財務審計，這必將面臨各種各樣的風險。本文結合 “雙創”政策項目的特點，主要分析和判斷該項審計工作中可能遇到的風險，并針對這些問題提出相應的政策建議。

二、“雙創”政策及其審計的實施現狀

在中央政府的高度重視和大力支持下，近年來我國創新創業環境不斷優化，創新創業觀念發生了較大變化，全國各地出現了大眾創業、草根創業的“眾創”現象，帶動創新創業愈加活躍。不僅“雙創”的規模不斷增大，效率也顯著提高。為深入實施創新驅動發展戰略，以中國創新創業大賽為平臺，聚集和整合各類創新創業資源，推動“大眾創業、萬眾創新”發展，促進經濟發展、產業轉型和新舊動能轉換取得了顯著成就。在“雙創”活動中，通過成果展示、會議論壇、文化傳播、群眾競賽、專業服務等方式來釋放全民創業創新潛能，激發全社會的雙創活力，為發展新經濟、培育新動力，創造良好條件。全國大眾創業萬眾創新活動掀起新一輪創業創新熱潮，為促進我國經濟社會平穩健康發展作出了積極貢獻。

同時，對“雙創”政策的審計工作也在我國各地有條不紊地進行。一是針對“雙創”項目的審計力度不斷加大。為了提高“雙創”項目財政資金使用效率，自2015年開始，全國各地就針對小微企業創業創新基地城市示范專項資金管理使用情況加強審計監督管理工作，主要從項目實施主管單位著手，重點針對項目款項下撥、使用、效用等方面進行審查，在具體運用中通過引入績效審計管理手段，檢查項目的使用效率，并對這些項目進行績效評價，加強對審計結果的評估與運用。二是針對“雙創”項目審計的范圍不斷擴大。2014年中央提出“大眾創業，萬眾創新”的戰略政策，成為當下推動經濟前行的一個重要引擎。在中央財政政策大力助推之下，才讓有夢的創業者在眾創空間中得以棲居。為了能夠更加規范使用財政資金，落實相關財政政策，審計部門不斷加大了對“雙創”政策項目的審計監督范圍，比如針對創業創新孵化園、電子商務創業孵化園等“雙創”基地，審計部門加強了對這些領域的監督管理，通過實地查看項目進展和企業入駐情況，了解“雙創”項目落實及創業券發放使用情況。通過一系列的審計監督活動，有助于客觀全面地反映“雙創”資金管理使用情況，營造更加健康穩定的營商環境，有利于“雙創”政策項目的順利開展與落實，從而推動社會經濟發展。

三、“雙創”政策審計中存在的問題

（一）審計難度較大

不同于其他財務審計，對“雙創”政策的項目財政資金使用進行審計，主要依據的是相關政策，并對相關職能部門公布的政策要非常了解，在很大程度上來說，要根據政策要求進行系統評估。因此，對于“雙創”政策來說，不僅要實時掌握創新創業相關政策，還要分析該項政策是如何執行的，要從宏觀整體角度評價不同政策之間是否存在矛盾，是否存在政策漏洞，才能夠科學合理運用審計手段監督該領域項目財政資金的使用情況和使用效益。這也要求從執行層面和戰略層面對政策的執行效果進行專項評估審計。創新創業政策涉及的范圍較為廣泛，而不同地區之間很多政策的實施細則不盡相同，在審計過程中部門領導干部不太配合審計工作，認為國家鼓勵創新創業工作的展開，上級部門撥付的財政資金使用范圍較廣，部門領導往往思想麻痹，抱有僥幸心理，對上級撥付的財政資金缺乏內部管理，也不太支持外部審計監督工作，給創新創業的財力使用效益帶來風險。

（二）審計人才隊伍短缺

審計作為一項專業性很強的工作，需要業務精通、作風務實、清正廉潔的高素質專業化審計干部隊伍，才能夠推進審計的法制化、規范化、職業化，實現以審計精神立身，以創新規范立業。而創新創業是中央解決就業出臺一項政策，同時也針對該項政策給予了配套財政資金賦值。因此，對審計工作者提出了更高的要求，審計人員不僅要掌握審計方面的業務知識，還了解并熟悉“雙創”政策。這就要求審計人員需要系統了解雙創政策出臺背景，掌握該項政策的相關法律法規。對于這些新的內容，加大了審計人員學習業務的壓力和難度，使得審計人才非常稀缺，導致針對“雙創”政策項目的審計工作難度加大，不利于審計業務的開展。

（三）審計意識有待提高

審計工作是國家監督體系的重要組成部分，在一定程度上具有政治使命，體現的不僅僅是對經濟政策執行是否到位的一種外部監督手段，也是管理規范社會經濟發展過程中揭示風險的重要方式。但在實際工作中，仍有部分審計人員并沒有引起重視，很多審計內部的人員對“雙創”政策項目審計的積極性不高，被審計單位也認為內部審計管理走走過場，往往忽視該項工作的重要性。而“雙創”政策項目中，所涉及審計工作涵蓋范圍廣、金額大、項目多，這就要求審計人員必須具有全局化審計意識，善于運用戰略性思維。但大部分審計人員還沒有實現從賬務處理到資金追蹤到政策跟蹤的轉變，往往忽視績效審計的重要性。被審單位也認為“雙創”政策被執行即可，至于執行的效果如何，上級部門撥付的款項使用是否符合政策規定并不關心，這也要求第三方審計監督力量介入，使相關單位嚴格按照相關制度執行。從而真正落實好相關人員責任，解決任務落實不到位，在實際工作中相互推諉的問題。

（四）問責體制機制不健全

在現行審計體制下，國家審計機關作為政府的一個部門，沒有司法職能和司法權力，對審計結果的處理只能移交相應的監察部門，審計部門除了把存在的問題反映出來，并不能對問題進行處理。而現實中將這些問題移交相應部門后卻得不到解決，不僅打擊了審計工作人員的積極性，也無法維護國家的經濟利益。審計問責機制尚未建立一套科學規范的工作體系，對審計問責途徑和機關審計問責的情形、審計問責啟動以及立案、調查、申辯、復議、申訴等程序沒有明確的相關法律法規，導致審計問責的體制機制不規范統一，從而影響審計結果運用和效果。

（五）缺乏政策審計的評價標準體系

我國審計評價工作與西方發達國家相比還處于初步發展階段，尚未建立完善的標準評價體系和指標。但隨著社會經濟發展迅速，我國經濟交易事項及業務日益復雜，從而增加了審計工作的難度。這就需要通過構建一套完整的審計標準評價體系，為社會經濟健康發展保駕護航，而一套完整的審計評價體系應該根據審計工作特點，按照合法性、科學性、適用性、可操作性和績效性等原則著手構建。具體來說：合法性不僅指標合理合法，還要體現政策執行過程合法，按照公開透明原則，能夠在社會公眾監督下配合政策執行；科學性指政策內容要符合事物發展的客觀規律，體現經濟決策對促進經濟發展的要求，其表現出客觀性和全面性的要求；適用性即符合當前的社會經濟環境，當所處環境發生變化時，審計評價標準也要相應調整以保證其有序運行；績效性則是按照績效審計標準，審計工作要做到事前、事中和事后全過程監督，按照相關指標對審計項目進行評估，以真正起到監督引導作用。

四、完善“雙創”政策審計的建議措施

（一）明確審計的重點

“雙創”政策審計內容多、涉及范圍廣、社會關注度高。在審計過程中應將重點放在以下幾個方面：一是關注財政資金安排。這就要求針對這項工作引入績效審計模式，做到“事前”介入，并檢查資金安排是否符合“雙創”政策規劃要求。具體來說，通過引入第三方監督管理，從而發揮在優化調整產業結構、提升產業創新能力、加快培育新動能、發展新經濟等方面的引導和促進作用。二是關注財政資金分配撥付過程是否合規合法。要嚴格按照績效審計要求，在“事中”主要檢查資金分配是否符合項目申報指南的要求，項目申報、評審程序等關鍵環節是否存在違法違規及不符合管理制度規定的問題，以及資金撥付是否及時，有無挪用、延遲撥付或提前撥付等問題。三是關注財政資金重點督查和管理。在“事后”主要檢查財政專項資金管理制度的建立和執行情況，特別是主管部門是否及時組織實施項目驗收、對項目驗收進行監督管理以及對專項資金使用情況進行績效評價等情況。四是關注項目績效評價。除了在審計過程中要做到“事前、事中和事后”的全過程監督，還需要在整個項目結束后進行績效評價。主要是檢查項目投資是否真實，進度是否符合預期目標，有無進展緩慢、資金長期閑置以及資金使用不合規等問題，評測項目是否達到研發目標、建設目標，達產后是否達到預期經濟效益與社會效益等情況，從而為后續財政資金的撥付提供參考性建議和意見。

（二）多種審計方法并用

針對“雙創”政策的審計，可以采用以下幾種主要方法：一是現場審計。在采用這種方法時，主要涉及對廣泛材料的掌握，如政策文件、會議記錄、報紙文章等一系列相關材料，這要求審計人員要熟悉相關的法律法規和與此相關的政策術語，從而加強現場審計的效果。二是跟蹤審計。跟蹤審計涉及的層級比較多，不能完全采用上級審下級的方式，要根據項目的重點之分，抽取部分重點項目采取上審下或交叉審計的方式，確保問題查深查透；同時通過完善審計工作方案，加強抽查督導等方式，對同級審計的項目進行全程控制，確保不缺項不漏項。三是加強經濟責任審計與跟蹤審計相結合。結合經濟責任審計的基本要求，通過重點排查方式，對某一地域內相關政策貫徹落實情況進行審查，為跟蹤審計提供強有力的支撐，審計結果也可作為認定領導經濟責任的重要依據。

（三）提高審計人員綜合素質和能力

著力提升審計人員的專業素質，增強審計行業的整體水平。一是提升審計人員業務能力，強化針對項目審計方面工作的培訓。通過及時收集并整理“雙創”相關方面的政策措施，做到分類整理，把握全局又突出重點，有針對性地開展該領域的審計工作。二是審計人員要不斷加強學習，特別是掌握并運用計算機審計技術，從而提高審計工作效率。進入信息技術革命時代，特別是在大數據背景下，要積極引進“互聯網+審計”的計算機審計技術，加強對該領域重點領域、重要環節、重要部門的數據庫建設，形成審計數據資源體系，助推審計工作全覆蓋。三是定期考核培訓審計工作者。要有針對性地對“雙創”政策進行系統學習和研究，定期進行考核，采用抽查或普查的方式，以便審計人員快速掌握相關知識。四是做好審計人才儲備。注重引進政策審計涉及法律、金融、工程、管理等相關學科的專業人才，同時根據需要適時聘請中介機構參與政策審計，對一些專業性較強的項目可以建立專家人才庫，以便更好地開展該項工作。

（四）構建完善的審計評價標準體系

由于“雙創”政策具有一定的特殊性，這就要求構建該領域的審計評價標準體系。具體可以從以下四個方面考慮：一是構建經濟政策執行權方面指標。重點關注領導干部任職期間貫徹執行黨和國家、上級和本級黨委、政府重大經濟方針政策及決策部署情況，按照中央部署的具體要求，設計諸如是否符合有關法律法規和財經紀律指標、是否推動了本地區經濟社會發展戰略指標、本部門（系統）和單位事業科學發展及企業可持續發展情況等方面的評價指標。二是構建經濟決策權方面指標。主要設計本地領導干部任職期間重大經濟決策管理制度的建立健全情況指標，決策事項內容的合法性、決策程序的合規性、決策執行的有效性等方面的評價指標。三是構建經濟管理權方面的指標，主要設計領導干部任職期間預算編制、執行及財政財務收支的真實、合法、效益情況指標；地方政府性債務的舉借、管理、使用、償還和風險管控情況指標；國有資產的管理和使用情況以及國有資本保值增值和收益上繳情況等方面的指標。四是構建經濟監督權方面指標。主要設計領導干部任職期間對直接分管及所屬單位、部門預算執行和其他財政收支、財務收支及有關經濟活動的管理和監督情況指標?！?/p>