加強社會組織規(guī)范化建設(shè)難點研究

余豪愷 上海交通大學(xué) 國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院

一、我國社會組織實施直接登記制度背景

在21世紀(jì)初期，我國社會組織管理體制的結(jié)構(gòu)和方式都與現(xiàn)在不同，在2014年左右我們的管理體質(zhì)變?yōu)殡p重管理，即社會組織在民政部門登記成立之前就必須確立一家業(yè)務(wù)主管單位與民政部門共同管理這家社會組織，此制度導(dǎo)致了許多社會組織因為無法找到業(yè)務(wù)主管單位或相關(guān)單位拒絕作為該社會組織的業(yè)務(wù)主管單位而不得不放棄登記的結(jié)果，我國社會組織的發(fā)展速度也因此受到了很大的限制。

隨著社會的發(fā)展和進步，政府開始意識到社會組織雙重管理的登記管理制度對培育社會組織發(fā)展中產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)，因此開始考慮對這一制度的調(diào)整方案。

首先做出改革的是民政部，該部門推行社會組織直接登記的管理制度，當(dāng)時是以四類社會組織為主的，其中包括行業(yè)協(xié)會商會類、在自然科學(xué)和工程技術(shù)領(lǐng)域內(nèi)從事學(xué)術(shù)研究和交流活動的科技類、公益慈善類(提供扶貧、濟困、扶老、救孤、恤病、助殘、救災(zāi)、助醫(yī)、助學(xué)服務(wù)的)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類，對其他社會組織繼續(xù)實行雙重管理體制。

在登記審查過程中，注重強化業(yè)務(wù)主管單位前置審查，嚴(yán)格民政部門登記審查，強化社會組織發(fā)起人責(zé)任，其業(yè)務(wù)主管單位這一表述也改為行業(yè)主管部門，由前置審批改為備案制度。

二、我國推行直接登記管理制度中遇到的難點

一是對如何將社會組織歸于四類直接登記的類型中的自由裁量問題。由于直接登記管理的四種類型定義相對比較寬泛，每個民政部門的個人對這些定義的認(rèn)識又不盡相同，所以導(dǎo)致了會出現(xiàn)各地民政部門對直接登記社會組織的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，經(jīng)常出現(xiàn)在A區(qū)民政局認(rèn)定為直接登記的社會組織到了B區(qū)就被認(rèn)定為需要雙重管理。造成了需要社會組織在各個地區(qū)來回跑的結(jié)果，產(chǎn)生了政策執(zhí)行不公平的現(xiàn)象。

二是對直接登記社會組織監(jiān)管的缺失。對于基層民政部門來說，在社會組織日常管理中，人員配備不足、專業(yè)性不強、政策制定不全面等都是普遍存在的現(xiàn)象。由于采取直接登記后，社會組織數(shù)量突飛猛進，許多基層民政部門對轄區(qū)內(nèi)社會組織的日常監(jiān)督管理處于疏管理，甚至是不管理的狀態(tài)。此外，由于業(yè)務(wù)主管單位的退出，對于一些專業(yè)性較強的社會組織，民政部門在管理中處于想管但不知道該怎么管的狀態(tài)。

三是直接登記造成“名存實亡”的社會組織數(shù)量增多。由于審批標(biāo)準(zhǔn)的降低，許多社會組織在成立初期會出現(xiàn)考慮不周全、沖動登記的現(xiàn)象。在實際開展業(yè)務(wù)中遇到困難就輕易放棄了所成立的組織，通常社會組織負(fù)責(zé)人在放棄該組織后很少會到民政部門辦理注銷手續(xù)。對于“名存實亡”的社會組織，民政部門在認(rèn)定該組織“名存實亡”及撤銷其行政許可時周期較長、手續(xù)較為繁瑣，在處理這類社會組織時極大的浪費了行政資源。

四是社會組織的專業(yè)性不斷下降。過去社會組織因為在正式成立登記前必須具有從事該行業(yè)的相關(guān)專業(yè)資質(zhì)，從而取得相關(guān)業(yè)務(wù)主管單位的前置行政許可，雖然成立周期較長，但提高了其準(zhǔn)入門檻的專業(yè)性。

五是社會組織培育力度跟不上。由于直接登記政策帶來的社會組織數(shù)量上的猛增，對區(qū)級財力帶來了很大的壓力，相關(guān)培育孵化政策不可能做到面面俱到、雨露均沾。此外，政府部門很也難對每家社會組織深入了解，部門確實是想從事公益事業(yè)但前期投入存在問題的社會組織很難得到政府的培育補助。

三、政策建議

(一)由于從事過社會組織登記管理工作一段時間，個人感覺我國社會組織的目前面臨的最大的一個問題就是關(guān)于社會組織如何界定其性質(zhì)的問題。很多實際上是以營利為目的的提供公共服務(wù)的組織“被迫”登記為社會組織，例如民營醫(yī)院、民營學(xué)習(xí)、民營養(yǎng)老院等，這就與社會組織的公益性這一性質(zhì)向沖突，從而導(dǎo)致了許多社會組織存在例如財務(wù)制度混亂、業(yè)務(wù)開展違背其章程等現(xiàn)象。所以我覺得，社會組織最需要解決的一個問題就是其定性的問題。只有將社會組織的范圍確定清楚了，確保所有登記的社會組織都能體現(xiàn)其公益性這一性質(zhì)，才能順利推行直接登記政策。

(二)由于社會組織登記時遇到的自由裁量過大、業(yè)務(wù)范圍劃分不準(zhǔn)確等問題。建議省級民政部門出臺供基層登記人員參考的明細(xì)化的社會組織登記指南。將名稱核準(zhǔn)、業(yè)務(wù)范圍核定的用詞進行規(guī)范化，可以參考工商登記的相關(guān)流程，在登記時采用下拉式菜單的選擇性操作，而非工作人員當(dāng)場的輸入性操作。只有規(guī)范化了名稱、業(yè)務(wù)范圍才能有效的解決各基層登記人員的自由裁量問題。同時，這也有利于日后開展執(zhí)法工作的規(guī)范性，更能體現(xiàn)出社會組織工作的公正性。

(三)社會組織在各地發(fā)展情況不一致，關(guān)鍵是各地政府對社會組織的認(rèn)識不一致。所以，必須加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，建立新型的政府和社會組織關(guān)系。一是要把一些政府職能交給社會組織來實施。對政府部門正在承擔(dān)的一些社會管理和公共服務(wù)職能進行全面梳理，對一些不適合政府的職能要主動下放給社會組織去實施，特別是專業(yè)性強，行業(yè)特點明顯的職能都是適合社會組織來管理的，由社會組織實施比政府部門更專業(yè)、更權(quán)威、更公平、公正、公開。二是社會組織必須和政府管辦分離，獨立行使相關(guān)職能，理順政社關(guān)系。政府加強對社會組織的監(jiān)督指導(dǎo)，同時減少對社會組織的行政干預(yù)，使社會組織民間化、社會化，真正做到“自主辦會、自我管理、自我約束、自我發(fā)展”。三是協(xié)調(diào)關(guān)系，健全機制，提升社會組織管理績效。四是要進一步深化社區(qū)社會組織的管理體制建設(shè)，規(guī)范社會組織準(zhǔn)入與退出機制，強化日常規(guī)范管理，完善引導(dǎo)服務(wù)體系，引入科學(xué)的第三方項目評估機制，完善績效考核體系，提高社會組織的自律功能和社會公信力，推進社會組織走向規(guī)范和健康發(fā)展的軌道。

(四)針對社會組織專業(yè)性不強的問題，關(guān)鍵是要注重人才培養(yǎng)，引進一些在國外從事公益事業(yè)的領(lǐng)軍人才，并時常請他們提意見、談想法，了解我國社會組織與國外社會組織的差異，注重補短板、強弱項。勵吸收素質(zhì)高、能力強、熱心公益事業(yè)的各類社會人才和專業(yè)人才參與社會建設(shè)治理，激發(fā)參與活力，提升社會組織專業(yè)性。