重構空間規劃體系下毗鄰地區規劃策略探索

蔡歷維 陳建塔 莫靜朝 史顯通

摘 要：新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。文章圍繞跨市域協調發展，基于現有的同城化理論研究與實踐，對廣東省中山市坦洲鎮做具體實證研究，發現坦洲鎮存在職住失衡、空間結構分散等問題，同時發現作為中山市與珠海經濟特區的毗鄰地區，坦洲鎮的發展更加依賴珠海經濟特區。現階段城市毗鄰地區由于受到行政劃分的割裂，空間發展受到較大約束。在建設粵港澳大灣區的大背景下，重構空間規劃體系需要破除原有行政界線的限制與傳統城市邊緣區發展認識，以設施互通、產業互補、收益共享的方法推動城市毗鄰地區協調發展，促進區域各城市之間的協同發展。

關鍵詞：空間規劃體系;城市毗鄰地區;區域協調發展

構建國土空間規劃體系是有效推進“五位一體”總體布局的抓手，是推動由“多規合一”到空間規劃體系的重構，是實現規劃高效化的重要途徑。重構空間規劃體系與自然資源監督體制的有機融合，有利于提高空間治理體系與區域發展認識高度。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，同時指出，在解決區域均衡發展上實施區域協調發展戰略和鄉村振興戰略。

城市毗鄰地區是指城市之間的行政邊界毗鄰區域，是在土地利用上，社會與人口特征等都處于變化的地帶。城市功能空間一體化的需求與行政管理體系分割的矛盾制約著毗鄰地區的發展。因此，探索重構空間規劃體系下有效利用區域協調戰略與鄉村振興戰略，以實現毗鄰地區有效發展具有重要的現實意義。

一、國內研究基礎

城市毗鄰地區是相鄰城市行政邊界地帶，這些地區在跨市職住通勤輻射范圍內，特別是在不同市域居住成本差異顯著的情況下，跨市就業和居住空間功能的融入促使這些區域快速發展，帶來人口的快速集聚。刑銘（2011）以沈撫同城化為例，探索大都市區同城化的動力要素。他認為同城化的城市在博弈過程中，逐漸形成強帶弱的輻射-反作用機制，調動空間各要素的合理配置實現空間結構的聯系與發展。尹來盛（2016）以廣佛同城化為例，從效力與政策執行效果兩方面分析了同城化的動力機制，他認為政策驅動因素與宏觀尺度的區域規劃框架下的協同機制促進同城化發展。楊海華（2010）以廣佛同城化為例研究其合作機制，認為可以通過大型基礎設施建設的聯系，強化兩地的合作，通過廣佛地鐵延遲線建設，推動兩地聯系強化。劉波（2016）研究社會保障在同城化過程中的關系，以深汕合作區與廣佛同城化的探索為例，認為積極推動社會保障體系的健全，例如子女就學與醫療保險等，可以激發地區活力與參與者積極性。

二、中山市坦洲鎮實證研究

（一）區位分析

區際層面，中山市位于珠江口西岸，在廣東省域的城鎮體系規劃中從屬于珠江口西岸城市組團。根據廣東省沿海經濟帶綜合發展規劃（2017—2030年）的城市功能定位，中山市預計到2020年人口規模達100萬-500萬，預備建設世界級現代化裝備制造基地，是未來連接珠江西岸與粵西地區的樞紐。在粵港澳大灣區新空間體系下，中山市將在連接珠江西岸與灣區核心區上發揮更大的作用。

區內層面，中山市全市面積約為1770平方公里，下轄24個鎮與街道，以裝備制造產業為支柱產業。中山市結構呈現“一橫兩縱”的空間格局，橫向主城中心服務核到火炬中心服務核一線為市域中心，三鄉鎮—坦洲鎮接受珠海的發展輻射，形成城市的副中心。坦洲鎮由于靠近珠海，與珠海的空間聯系密切。

（二）空間結構分析

功能空間集聚，坦洲鎮常住人口約為25萬人，其中93%的人口主要集中在坦洲鎮東部，依靠縱向的交通路線，向南側延伸。城鎮南部地區以商業區為主，發展態勢較好，北側產業片區帶動就業有限。坦洲鎮發展中心南移傾向明顯。

土地利用現狀可知，坦洲鎮土地利用城鄉過渡性強。西南部大多為耕地，城鎮區域集中分布在東部。職住失衡明顯，產業用地較少而居住用地較多，坦洲鎮一定程度上成為珠海的“臥城”。職住失衡促使坦洲鎮需進一步改善產業布局，減少職住失衡，促進人口回流，才能促進城鎮整體發展。

公共服務設施配套條件層次較低。從土地利用現狀圖可知，整體公共服務設施用地占比只有4.15%，而且在空間分布上較為集中，不能很好地服務居住者。同時，坦洲鎮的鄉村景觀較豐富，坦洲鎮的發展應該協調城鄉兩種空間結構，實現城鄉協調發展，促進鄉村振興戰略的具體實施與落實。

（三）未來的發展方向

坦洲鎮現階段公共服務設施與產業布局比較薄弱，削弱了城鎮發展的競爭力。但與珠海空間聯系的加強，促進了坦洲鎮發展。因此，要與珠海實現區域協調發展，通過交通基礎設施互通與產業互補，促進坦洲鎮的發展。

轉變傳統的邊緣地區的發展思路，立足于區域協調發展與鄉村振興戰略的視角，構建城市毗鄰地區發展思路。即推動從邊緣到聯系中心的轉變，在重構空間規劃體系下，實現區域協調發展，破除傳統行政管理的約束，形成產業互補、設施互聯、收益共享的發展思路。一方面推動珠中毗鄰地區的發展，另一方面調動參與者的積極性。

三、城市毗鄰地區空間規劃的思考

（一）守住底線的規劃原則

城市毗鄰地區的開發要以“三區四線”為重要依據，嚴控土地使用。城市毗鄰地區大多以城市景觀與鄉村景觀交替出現，因此對于“四線”必須要有長遠發展的規劃，避免過度開發，保證土地管制政策的實施效果。在限制開發區與禁止開發區范圍內強化生態建設。在適宜建設區內構建科學的基于土地資源約束、土地使用成本、土地管制政策、產業產出效率的土地資源配置條件和效果評價體系，實現以產城融合為主要抓手的空間開發模式。

（二）優化國土空間結構與自然資源監督體制有機融合

優化國土空間規劃，必須建立在自然資源管理體制基礎上。推動國土空間規劃的深入，需要合理科學地進行資源配置，促進自然資源合理利用機制的構建。城市毗鄰地區由于本身空間結構存在城鄉兩面性，更需要實現國土開發與自然資源管控的有機融合，以實現區域發展的可持續性，達到永續發展。

（三）建立高效的機構協作管理機制

空間規劃管理部門長期分屬多個機構，易產生管理重疊，甚至管理沖突的現象。推進城市毗鄰地區發展必須建立高效的機構協作機制，保障空間規劃的有效實施，使空間規劃與發展規劃得到有效的平衡，保障空間規劃體系的制度得以實施并進行監督。

（四）土地發展權與各方合作發展權益

城市毗鄰地區位于兩個或兩個以上城市的交接地帶，受到行政管理的限制，土地行政地級市的邊緣地區受毗鄰市的輻射帶動作用更為明顯。傳統的城市邊緣地區的空間思路，對城市毗鄰地區發展缺少主動性，而輻射帶動的毗鄰主體由于缺少收益，在空間規劃與發展中缺少積極性。城市毗鄰地區的發展需破除原有的行政劃分隔閡，以更為宏觀的區域規劃作為協作機制與依據，建立協同性空間規劃體系，允許多方參與，共同開發。以交通基礎設施互通和產業互補為合作契機，共同推動城市毗鄰地區發展。發展成果的土地財政存量歸土地所屬主體，增量按照一定比例進行合理分配。

四、結語

在新時期重構空間規劃體系的背景下，圍繞解決區域失衡發展的矛盾，亟待對城市毗鄰地區的空間規劃增加重視程度。原有的空間規劃思路以城市邊緣地區為出發點，割裂了其作為城市毗鄰地區空間聯系的結構。筆者認為“邊緣地區”轉變為“共同體”是推動城市毗鄰地區發展的核心認識。只有將城市毗鄰地區作為共同體來思考，才能有效推動以此為依據形成的設施互通、產業互補、收益共享的發展思路得以落實。

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作者單位：

蔡歷維、陳建塔、莫靜朝，北京師范大學珠海分校。

史顯通，吉林建筑大學。