論中國住房租賃制度之改革

劉 芮

(華南理工大學 法學院，廣東廣州 510275)

1981年聯合國《住宅人權宣言》指出，住房權利是所有居民的基本人權。①參見黃玉璽、李軍：《我國農村住房發展的主要矛盾及影響因素分析》，載《現代經濟探討》2015年第7期。中國在經濟快速發展的今天，住房價格高企已經成為一個重要的社會問題。獲得適當住房，既可以通過購房方式實現，也可以通過租賃方式實現。在住房消費觀念上，中國民眾更多的是通過購買方式實現；境外國家或地區民眾更多的是通過租賃方式實現。這種住房消費觀念的巨大差異，與中國住房租賃制度存在的缺陷有很大關系。通過揭示中國住房租賃制度存在的缺陷，探討改革路徑，引導民眾通過租賃方式獲得適當的住房，實現住房權，具有重大意義。

一、中國住房租賃制度的缺陷

中國住房租賃制度的缺陷主要表現在以下三個方面：一是租金標準和限制出租人住房租賃合同解除權缺乏制度硬約束；二是承租人優先購買權形同虛設；三是住房租賃合同期限限制。

(一)租金標準和限制出租人住房租賃合同解除權缺乏制度硬約束

1. 租金標準缺乏制度硬約束。租金標準關系到承租人的切身利益，與承租人住房權的實現關系極大。租金高企或租金隨意調漲直接打擊承租人的租房意愿、損害承租人的住房利益。目前，中國住房租賃市場租金價格較為混亂，出租人隨意定價、漲價的現象更是屢見不鮮。中國存在大量職業和工作崗位向一線城市和重點二線城市集中，使城市勞動力需求大幅提升的客觀現實，由此引發城市住房租金連年上漲。統計數據顯示，2017年一年里，中國一線城市和重點二線城市的住房租金總體上漲16.7%，其中北京、上海等城市的租金漲幅已超過20%，部分熱門地段的住房租金更是在一年內翻了一倍有余。②參見《房租每年都在漲，未來很有可能租不起房》，搜狐焦點2018年4月28日.https://house.focus.cn/zixun/e42ab5146f7342ee.html.在大城市里工作的人們不得不承受極大的住房租金上漲壓力。產生這些現象的主要原因，是中國住房租賃市場缺乏租金標準制度硬約束。

中國有關住房租賃立法和司法解釋沒有關于住房租金標準和限制租金上漲的制度硬約束。雖然部分省市地方政府發布住房租金指導性標準，但這些住房租金指導性標準沒有強制執行效力。隨著中國城鎮化的快速發展，包括大量農民在內的異地務工人員的存在，中國城鎮住房租賃市場，特別是一線城市和部分中心城市的住房租賃市場需求不斷增長。到2017年底，全國人戶分離的人口2.91億人，其中流動人口已達到2.44億人。[注]參見中國國家統計局2018年2月28日發布的《中華人民共和國2017年國民經濟和社會發展統計公報》。根據住建部相關負責人提供的數據，目前通過市場租賃解決居住的總人口就達到1億人以上[注]參見《新一輪樓市調控住房租賃市場步入風口？》，綠盾全國企業征信系統2018年4月28日，http://www.11315.com/a/m-1482210926744.。對于處于弱勢地位的承租人而言，不得不面對昂貴的租金或者出租人隨意提高租金的苛求。承租人住房經常處于不穩定狀態，獲得適當住房的愿景難以實現。

2.限制出租人住房租賃合同解除權缺乏制度硬約束。承租人能否獲得較為穩定住房與限制出租人住房租賃合同解除權關系密切。限制出租人住房租賃合同解除權包括兩個方面內容：一是限制出租人在租賃期間解除租賃合同；二是承租人在住房租賃合同期滿后具有法定續租權。

住房租賃法律關系中，承租人通過租賃住房方式獲得棲身之地，通常希望租賃關系能夠保持較高的穩定性。中國關于住房租賃出租人合同解除權的規定主要體現在《中華人民共和國合同法》(以下簡稱《合同法》)和最高人民法院《關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《房屋租賃合同司法解釋》)里[注]參見曹雅晶：《論我國房屋承租人優先購買權的性質》，載《研究生法學》2011年第5期。。上述立法和司法解釋沒有限制出租人住房租賃合同解除權的規定。在住房租賃法律關系中，一般情況下當事人雙方的市場地位和經濟實力嚴重不平等。租房需求是城市中低收入階層的剛性需求[注]參見陸宇龍：《上海中等收入家庭住房問題分析》，載《蘭州學刊》2008年第10期。，中國當前的住房租賃市場基本屬于出租方市場，租金價格處于高速上漲狀態。在此大背景下，作為經濟人的住房出租人往往追求更高租金回報。如果出租人在租賃期間行使解除權，對出租人而言，是通過法律“逃逸”機制[注]參見方昀、熊賢忠：《解除權制度的法哲學分析》，載《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2010年第4期。，脫離當前租賃合同的約束，從而實現投資利益最大化。此種投機行為對承租人而言，代價是失去穩定住房的保障，承租人個人或其家庭將面臨巨大的生存危機。

法律制度規定承租人具有在定期租賃合同期滿后的法定續租權，可以在很大程度上維護租賃關系的穩定性、保障承租人的住房權。在當前住房租賃市場處于出租方市場條件下，出租人面對承租人擁有巨大的談判優勢。承租人在住房租賃談判中難以通過保障自我權益的合同條款實現住房穩定。以法定形式確立承租人在住房租賃合同期滿后擁有法定續租權，意味著承租人無需在租賃合同中約定續租權，承租人權益即可得到法律保護。承租人在租賃合同期滿后享有法定續租權，意味著產生強制締約的法律效果。

(二)承租人優先購買權形同虛設

承租人優先購買權,又稱“先買權”[注]參見陳衛佐：《德國民法典》，法律出版社2015年版，第164-166頁。。房屋租賃合同存續期間，房屋所有人出租房買賣時，承租人在同等條件下，享有優先購買的權利。對承租人優先購買權的具體制度設計不同，承租人優先購買權的制度效果迥異。[注]參見韓麗欣、陶紅紅：《承租人優先購買權制度變遷中的公平與效率價值》，載《南昌航空大學學報(社會科學版) 》2014年第2期。中國關于住房承租人優先購買權的具體制度規則，曾在1988年1月26日最高人民法院通過的《關于貫徹執行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見(試行)》(以下簡稱《民法通則若干問題的意見》)中作出規定[注]參見周珺：《承租人優先購買權否定論》，載《政法論叢》2014年第6期。。2009年6月22日最高人民法院通過的《房屋租賃合同司法解釋》又作出新的規定[注]最高人民法院《關于審理城鎮房屋租賃合同糾紛案件具體應用法律若干問題的解釋》第21條規定：“出租人出賣租賃房屋未在合理期限內通知承租人或者存在其他侵害承租人優先購買權情形，承租人請求出租人承擔賠償責任的，人民法院應予支持。但請求確認出租人與第三人簽訂的房屋買賣合同無效的，人民法院不予支持。”。根據“后法優于前法”的適用規則，人民法院審理出租人侵害承租人優先購買權案件時，適用《房屋租賃合同司法解釋》第21條規定。從該條規定的內容不難看出，其制度設計明顯地把住房承租人優先購買權定性為債權。這與住房承租人優先購買權法律性質應為物權的應然狀態不符；也與境外其他國家或地區把住房承租人優先購買權的法律性質規定為物權的通行做法不一致。如德國、法國都明確規定住房租賃權屬于物權；日本將承租權和“地上權”規定為“借地權”，并作為物權的構成部分[注]參見李群星：《對承租人優先購買權制度的評析與反思》，載《法律適用》2006年第6期。。

債權效力的承租人優先購買權在實踐中無法發揮保護承租人合法權益的應有作用。具體體現為：(1)雖然承租人可向出租人發出“愿以同等條件購買出租房”的要約，但法律并未進一步規定出租人有強制承諾的義務。承租人優先購買權的“優先性”無處體現；(2)住房租賃合同無需登記公示即可成立生效，住房租賃權本身不具備對外效力。承租人優先購買權附屬于住房租賃合同，由于租賃合同僅有對內效力，所以承租人優先購買權對第三人不產生約束效力和對抗效力。同時，《房屋租賃合同司法解釋》第24條賦予了房屋共有人和出租人的近親屬可以對抗承租人優先購買權。在現行法律多種限制之下，實踐中承租人優先購買權根本得不到應有的保護；(3)賠償責任范圍難以確定。關于出租人的賠償責任的范圍，存在兩種觀點。第一種觀點認為，應當以存在實際財產損失為前提。實際財產損失，指的是財產權益價值量的減損[注]參見楊立新：《侵權責任法》，法律出版社2012年版，第159頁。，即承租人要證明房屋合同價差損失和優先購買權財產權益的貶損、減少和滅失情況，而這在證明技術上存在著巨大難度。第二種觀點認為，該賠償僅以信賴利益為限[注]參見丁春艷：《論私法中的優先購買權》，載《北大法律評論》2005年第2期。，即承租人為履行合同而進行準備工作所支出的費用。應當注意到，通常情況下承租人一般不可能進行準備工作，所以當承租人以優先購買權被侵害為由，向法院提出要求出租人承擔賠償責任，幾乎得不到賠償。不難看出，承租人優先購買權形同虛設。

(三)住房租賃合同期限限制不科學

中國關于住房租賃合同期限限制主要體現在《合同法》里[注]《中華人民共和國合同法》第214條規定：“租賃期限不得超過二十年。超過二十年的，超過部分無效。”。從該條內容來看，屬于效力性強制規定，合同當事人必須遵循。

物權與債權的重大區別之一是權利有無存續期限不同。物權一般沒有期限限制，即使有期限限制，也一般期限很長，如住宅建設用地使用權期限為70年。債權的特征之一是有期限或期限性。[注]參見梁慧星、陳華彬：《物權法》，法律出版社2010年版，第22頁。上述《合同法》關于合同期限限制的規定適用于住房租賃合同不科學，也與近代以來境外國家或地區住房租賃權物權化趨勢不一致。如德國法律規定鼓勵出租人簽訂不定期租賃合同；限制出租人簽訂定期合同。德國法律規定，出租人簽訂定期住房租賃合同必須存在以下法定理由：一是租賃合同期滿后，出租房屋將用于自用、供親屬或同住者使用；二是租賃合同期滿后，出租房屋將拆除、大修或置于某種租賃合同繼續履行嚴重損害出租人利益的情況；三是租賃合同期滿后，將房屋提供給房屋提供人居住。由此可見，德國法律規定住房租賃合同原則上不實行期限限制。住房租賃合同原則上不實行期限限制符合承租人希望租賃關系長期穩定的客觀需求。中國住房租賃合同適用20年的期限限制，沒有法理依據，不利于租賃關系的長期穩定，不利于承租人權益保護。

上述中國住房租賃制度存在的缺陷造成的后果是租賃關系穩定性差，影響住房消費者的租房積極性，倒逼住房消費者千方百計通過購買方式實現住房夢；客觀上助推了住房銷售市場需求過旺，大中城市不可避免地出現房地產價格一路飛漲的亂象。由此引發許多社會矛盾，中國住房租賃制度改革勢在必行。

二、中國住房租賃制度改革的價值取向

制度改革的價值取向對制度改革內容的設計具有決定性影響。中國住房租賃制度存在缺陷的根本原因在于缺乏對租賃雙方市場地位和經濟實力嚴重不平等的科學認識。在制度設計上沒有對住房承租人以傾向性保護，決定了中國住房消費者千方百計通過購買方式實現住房夢；增添了房價調控壓力。因此，中國住房租賃制度改革要堅持住房承租人本位，注重保護住房承租人的價值取向。

(一)住房租賃不同于商業用房租賃

中國在住房租賃制度設計上缺乏對住房承租人專門保護。中國有關住房租賃制度內容主要體現在《中華人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)《合同法》《商品房屋租賃管理辦法》和《房屋租賃合同司法解釋》。其中，《物權法》主要從房屋權屬對住房租賃制度作出規定；《合同法》主要從合同期限對住房租賃制度作出規定；《商品房屋租賃管理辦法》主要從政府對房屋租賃管理作出規定；《房屋租賃合同司法解釋》主要從正確審理住房租賃合同糾紛案件作出規定。上述住房租賃立法和司法解釋沒有區分住房租賃與商業用房租賃。住房租賃與商業用房租賃統一適用完全一樣的法律規則。由此看來，中國在住房租賃制度設計上缺乏針對承租人專門保護。

雖然住房與商業用房都屬于房屋，住房租賃與商業用房租賃也都通過合同形式實現，但是二者在目的方面、性質方面存在重大區別。住房租賃目的在于，解決居住問題，實現住房權，滿足屬于人的一種基本權利；商業用房租賃目的在于，解決商業經營問題，滿足商業經營權(不屬于人的一種基本權利)。住房租賃與商業用房租賃二者在目的方面、性質方面存在的重大區別，決定住房租賃與商業用房租賃應當適用不同的法律規則。上述房屋租賃立法和司法解釋是從商品交易的理念出發進行規定，完全沒有考慮住房的特殊用途及住房承租人的弱勢地位，缺乏對承租人專門保護意識。無可否認，商業用房租賃從商品交易的理念出發，堅持主體地位平等和公平交易無可厚非；但是，住房租賃從商品交易的理念出發，堅持主體地位平等和公平交易，不符合住房目的、性質方面要求，無視住房承租人的弱勢地位，也不符合住房租賃制度安排注重保護住房承租人的價值取向。

(二)住房權屬于基本人權

住房權(the right to adequate housing)自然屬于基本人權范疇。[注]參見Albert·Mathews. The Right to Housing in The Black Law Journal，Vol. 6，1980，pp.247-264.住房是人類賴以生存和發展的重要物質條件，獲得適當的住房向來是人“居者有其屋”的美好愿望，更是人“固有尊嚴”的體現，國家建立與社會經濟發展水平相適應的住房權保障制度，是尊重和保障人權的重要體現。[注]參見張永和：《中國大眾人權觀念調查》，中國人民大學出版社2016年版，第278—300頁。

住房權屬于基本人權，實現的是人類最為基本的一項生活需求[注]參見宋麗敏：《住房租賃合同的社會控制——兼與許德風博士商榷》，載《東方法學》2011年第4期。。住房權的實現是各國人民的美好愿景，但卻困難重重，中國客觀上存在著人口眾多，不動產資源稀缺、民眾總體收入水平與高企的房價不匹配的客觀現實情況。保障住房權的實現，是國家建設的重大命題。國際上已經把公民的住房權(亦稱住宅權)作為基本人權予以明確。《世界人權宣言》[注]參見1948年《世界人權宣言》第25條規定：“人人有權享受為維持其本人和家屬的健康及福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務”。《關于獲得適當住房權的第四號一般性意見》[注]參見1991年《關于獲得適當住房權的第四號一般性意見》中明確指出，“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件……最重要的是，應確保所有人不論其收入或經濟來源如何都享有住房權利”。《經濟、社會及文化權利國家公約》[注]參見1997年《經濟、社會及文化權利國家公約》第11條規定:“本公約締約各國承認人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件”。都有關于住房權(亦稱住宅權)屬于基本人權的規定。

住房權以解決中低收入階層、尤其是無法依靠現有收入解決適當住房問題的階層的權利保障問題為主要任務。全面地、充分地實現和保障住房權，有助于國家長期穩定發展，既是保障基本人權的重要要求，更是法治國家的根本目的。[注]參見李步云：《法理探索》，湖南人民出版社2003年版，第20頁。2017年12月23日中國住房和城鄉建設部在全國工作會議中指出，中國住房市場改革最主要的工作任務是，“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度……加快培育和發展住房租賃市場。”[注]《深化住房制度改革，大力發展住房租賃》，住建部2018年3月6日.http://finance.eastmoney.com/news/1359,20171225815752515.html.中國傳統的“居者有其屋”的住宅觀念，需要向“居者有其權”的住宅觀念轉變。不再僅僅以“是否購買住房”作為生存保障的判斷依據，住房租賃權將會是住房制度改革長效機制的重要體現。

應有權利通過立法轉化為法定權利，是人權得到實現的基本途徑。[注]參見李步云：《論人權的三種存在形態》，載《法學研究》1991年第4期。住房權作為人們生存和發展所必需享有的權利，本義上屬于應有權利。[注]參見李步云：《法理探索》，湖南人民出版社2003年版，第170頁。住房租賃權是住房權在法律上的具體體現。住房權具有決定住房租賃權價值目標選擇、完善和發展住房租賃權權利內容的作用。保護住房權，通過科學的制度設計，引導民眾通過租賃住房的方式改善生存條件，對于中國人權事業的發展和住房制度的深化改革，有著十分重要的理論和現實意義。

(三)對住房承租人以傾向性保護是境外國家或地區的通行做法

住房租賃制度對處于弱勢地位的承租人以優先保護是國際通行做法。現代世界其他國家或地區的住房租賃制度設計，更強調出租住房的社會屬性而非商品屬性，制度設計的價值取向采取“承租人本位”而非“出租人本位”。例如，德國《租房法》(Mietrecht)規定，中介費由房東支付。[注]參見朱玲：《德國住房市場中的社會均衡和經濟穩定因素》，載《經濟學動態》2015年第2期。出租人提高租金的請求，須有一年以上的間隔期，并禁止三年內租金提高超過20%。[注]參見陳衛佐：《德國民法典》，法律出版社2015年版，第203-206頁。又如，美國法律嚴格限制出租人在租賃合同期間行使租賃合同解除權，并且法律賦予租戶以優先續約權。美國部分州還對租金上限進行管制。[注]參見包振宇：《美國住宅租賃法律制度研究——以承租人住宅權保障為例》，載《美國研究》2010年第2期。再如，奧地利法律規定承租人可減免租金的多種情形和條件，將承租人在住房租賃關系中可能遭遇的經濟風險降至最低限度。[注]參見戴永盛：《奧地利普通民法典》，中國政法大學出版社2016年版，第212頁。

從住房權實現方式來看，中國人更傾向于通過購買房屋而不是租賃房屋實現。這種住房觀念的形成，與長期以來中國住房租賃制度缺乏對處于弱勢地位的承租人以優先保護有直接關系。住房租賃作為城市中低收入階層重要的消費事項，既是生存保障所必需，也是個人發展所必要，這一切都亟需中國住房租賃制度重大改革。

三、中國住房租賃制度改革路徑

中國住房租賃制度改革堅持承租人本位，對承租人以傾向性保護的價值取向，制度改革的路徑如下：

(一)賦予承租人優先購買權以物權效力，取消住房租賃期限限制

承租人優先購買權的權利定性，關系到承租人優先購買權的對抗效力、救濟方式，以及住宅權的實現問題。“物權作為支配權 ,是與作為請求權的債權相區別的 , 支配權與請求權是兩種不同性質的民事權利 ,它們在權利的內容、取得方法、行使方式以及救濟途徑等方面存在重大的區分”。[注]王利明：《論物權法中物權和債權的區分》，載《法學論壇》2007年第1期。法律通過賦予住房租賃權以物權效力，可使租賃權具有支配性和對抗性。這是世界大多數國家或地區的通行做法。中國《合同法》第230條確立了住房租賃合同承租人優先購買權規則。此項規則對于保護處于弱勢地位的承租人而言，具有十分重要的意義。從司法實踐來看，優先購買權糾紛一直是審判實踐中的難點問題[注]參見劉琳、吳瑞麟：《承租人優先購買權制度的性質和理論基礎》，載《法學理論》2011年第23期。。破解該難點問題，首先要對承租人優先購買權準確定性。

關于承租人優先購買權屬于“債權”還是“物權”，屬于“請求權”還是“形成權”的問題，長期以來都存在著較大爭議。從長遠發展來看，利少弊多。[注]參見丁春艷：《論私法中的優先購買權》，載《北大法律評論》2005年第2期。債權效力的優先購買權，難以保障和實現處于弱勢地位的承租人的合法權益，不應堅持。物權效力的承租人優先購買權，符合保障弱勢群體實現生存和發展的愿景，有助于住房制度深化改革目標的現實，賦予承租人以物權效力的優先購買權才是恰當的選擇。

首先，物權效力的承租人優先購買權符合權利性質的應然狀態。社會生活里，絕大多數承租人不具備強大的經濟實力。立法設置承租人優先購買權制度，其本意在于通過制定安排，保障承租人擁有穩定可靠的棲息之地，減少因不斷搬遷帶來的額外負擔。基于弱勢群體權益保護之立法原則，法律應當賦予承租人優先購買權以物權效力。具體法律效果是，允許承租人在“同等條件”下擁有主張出租人轉讓出租房所有權給第三人無效的權利，并強制出租人將出租房買給承租人。“優先購買權制度是以利益衡量為原則而成立的一種制度,同等條件的行使要件是其主要的利益衡量機制”[注]范李瑛 ：《房屋承租人優先購買權的幾個問題》，載《法學論壇》2007年第4期。。中國立法沒有明確界定承租人行使優先購買權的“同等條件”。最高人民法院關于適用《中華人民共和國物權法若干問題的解釋(一)》關于按份共有人行使優先購買權的“同等條件”的界定值得借鑒。該條規定，“同等條件”，應當綜合轉讓價格、價款履行方式及期限等因素確定。

其次，物權效力的優先購買權符合中國住房租賃制度改革的內在要求。每個人都能享受到足以保障生存、保護人的尊嚴的住房，是中國住房租賃制度改革的內在要求。當優先購買權被定性為債權時，存在著即使承租人基于“同等條件”向出租人發出購買出租房的請求，出租人也可無視承租人的請求，而將出租房與第三人進行交易，此時承租人優先購買權之“優先性”根本得不到保障。當出租人侵害承租人優先購買權時，住房承租人優先購買權得不到實際救濟。住房問題關系到千家萬戶切身利益，引導民眾以租賃住房方式實現住房權，前提是住房租賃擁有充足的制度供給。賦予承租人以更強效力的物權性質的優先購買權，才能滿足承租人美好生活的愿景[注]參見范猛：《試論房屋承租人優先購買權》，吉林大學學位論文2011年。。

在房價高企的壓力之下，本來承租人可以選擇通過租房實現住房權。但是，短期住房租賃不能滿足承租人長久的生存需要，而現行制度卻無法對出租人簽訂長期租賃合同作出積極規范。法律應當對負載了社會保障功能的權利加以限制。權利的限制與其上負載的社會功能成正比，負載社會功能越多的權利，相應的限制也應當越多。[注]參見金儉：《論不動產財產權自由的公法限制》，載《河北法學》2008年第9期。具體在住房租賃領域，由于住房租賃權關乎基本人權。所以，法律通過限制出租人權利，對承租人合法權益予以傾斜性保護有其正當性。限制出租人的部分權利，可以實現出租人和承租人在租賃關系上的實質平等[注]參見邱聰智：《新訂債法各論(上)》，中國人民大學出版社2006年版，第229頁。，國家應當通過住房租賃制度對弱勢群體住房權給予特別保護。境外有的國家或地區立法賦予住房租賃權以永續性。例如，《意大利民法典》第1607條規定：“一棟住宅的租賃可約定存續于房客的終生，并在其死后存續兩年。”[注]費安玲：《意大利民法典》，中國政法大學出版社2004年版，第388頁。

(二)立法規定住房租金基礎標準

中國住房租賃市場存在著不完全競爭、市場信息嚴重不對稱和投機行為泛濫的問題。產生這些問題的主要原因是，中國住房租賃市場缺乏公開透明的市場競爭環境，承租人對租金價格不具備相應的談判能力。所以，立法應當規定住房租金基礎標準，將住房租金基礎標準法制化。為此，需要做好以下幾點：

第一，住房租金基礎標準數額的確定，可與出租房所在地的消費物價指數相聯系。消費物價指數(Consumer Price Index，以下簡稱CPI)能有效地反映與居民生活有關的消費品及服務價格水平的變動情況。由于中國CPI中“居住”分項的權重通過多元回歸法計算，CPI對于住房租賃市場的計算結果，總體上能反映實際住房市場租金水平。世界范圍內，將CPI與住房租金的計算基礎標準相聯系，也是通行做法。例如，瑞士規定：租金與消費價格指數相聯系，且應當以本國消費者價格指數為計算基準。

第二，住房租金基礎標準表應當體現中立性、公平性和權威性。住房租金的基礎標準表應由政府與利益相關代表人共同制作，或政府制作并由利益相關代表人承認。對此《德國民法典》提供了借鑒經驗。《德國民法典》第558c條和第558e條規定了“租金一覽表”和“租金數據庫”制度。“租金一覽表”和“租金數據庫”均由市鎮或出租人和承租人的利益代表人共同制作或承認，能體現當地通常的租金水平。[注]參見鄒阿琴：《論德國承租人終止保護制度及其對中國的借鑒意義》，中國政法大學學位論文2014年。當出租人欲提高租金時，首先要援用租金一覽表或租金數據庫，以保證承租人住房租賃的租金處于“公平價格”。

第三，規制出租人的不合理租金。不合理租金指的是出租人以明顯過高的價格出租住房而取得超額收入，明顯過高的部分為不合理租金。不合理租金侵害了承租人的利益，使本就不具備良好經濟實力的承租人不堪重負，承租人住房權的實現也無從談起。價格是引導資源的工具，不合理租金扭曲了市場的正常價格，從而造成住房租賃資源配置的嚴重浪費。[注]參見茅于軾：《要調整不合理的價格》，載《中國國情國力》1997年第7期。應當通過制定不合理租金的調整規制，防止出租人牟取暴利，遏制住房租賃市場的不當投機行為，避免不合理租金侵害承租人的利益。

通過制定安排，規制租金標準，已經成為境外主要國家或地區保護住房承租人利益的主要制度內容。如德國有租金標準和限制租金上漲的制度硬約束，《德國民法典》規定，住房租金高于本地有可比性住房租金水平的20%，住房管理部門可以依據《德國經濟處罰法》規定，對住房出租人處以五千歐元罰款。住房租金高于本地有可比性住房租金水平的50%，住房出租人構成 “租金暴利”，將面臨被處以最高三年的自由刑或者罰金。為建立租金標準和限制租金上漲的制度硬約束制度，美國1969年出臺《租金穩定法》(后修訂為《租金穩定法典》)，英國1977年出臺《租金法》。

(三)限制出租人在租賃期間的合同解除權，確定承租人法定優先續租權

1.限制出租人在租賃期間的合同解除權。保障公民的住房權，是世界各國的共同目標。例如，《西班牙憲法》第47條規定：“所有西班牙人都享有適當的和充足的住宅的權利……避免公民的投機行為，政府應當創造必要條件并制定有關標準。”[注]潘燈、單艷芳：《西班牙憲法典》，中國政法大學出版社2006年版，第18頁。出租人在租賃期間，以獲取更大利益行使解除權，屬于濫用合同自由的行為，有悖于合同解除權的設置目的。住房租賃制度改革的重要目標，是保障民眾的住房權實現，人的固有尊嚴的國家捍衛。[注]參見凌維慈：《論居住保障與財產權限制》，載《政治與法律》2008年第2期。為此，應當通過立法限制出租人在住房租賃期間行使合同解除權的行為。

雖然限制出租人住房合同解除權有助于遏制出租人的投機行為，穩定住房租賃關系，進而平衡住房租賃關系當事人的法律地位。但限制出租人租賃合同期間的合同解除權，應當基于“正當理由”。“正當理由”規則的設計，應遵循利益平衡原則和適當性原則，可在“出租人存在切實自用居住需求”、“承租人違反合同義務”，以及“情況和趨勢的重大變化”三種情形下進行類型化處理。對此，可以借鑒《德國民法典》關于不定期租賃合同中出租人解除合同的三個法定理由，出租人不具備三個法定理由的，不可解除住房租賃合同：(1)承租人存在根本違約。對于拖欠租金只有達到嚴重程度時出租人才能解除合同；一般的拖欠租金并不構成出租人解除合同的理由。即使是拖欠租金達到嚴重程度，出租人解除租賃合同必須事先通知承租人。如果承租人接到出租人解除租賃合同的通知后立即支付所欠租金或者承諾由公共機構負責支付，那么出租人的住房租賃合同解除權因為承租人的支付欠租行為而失去效力。[注]參見鄒阿琴：《論德國承租人終止保護制度及其對中國的借鑒意義》，中國政法大學學位論文2014年。(2)出租人需要將租賃房屋作為其本人或其家庭成員的住房。如果出租人將出租房屋收回全部或部分繼續出租，則不能行使租賃合同解除權。即使是出租人將出租房屋收回作為其本人或其家庭成員的住房，必須存在客觀迫切的 “顯著需要”，否則也不能行使解除權。(3)租賃關系持續影響房屋價值發揮。如出租人擬將房屋進行全面整修或改造等。除上述三個解除租賃合同法定理由之外，出租人在不定期租賃合同履行期間不得解除租賃合同。這在很大程度上可以保證承租人獲得較為穩定的住房。

2.確定承租人法定續租權。關于是否應當賦予承租人以法定續租權，學界存在三種觀點。一種觀點認為，《合同法》未對承租人續租權作出任何規定，這是基于合同自由原則的考量，是有意的“立法留白”；另一種觀點認為，法律出于維護租賃關系的穩定，應當直接規定承租人享有法定續租權[注]參見梁慧星：《中國民法典草案建議稿》，法律出版社2011年版，第200頁。；還有一種觀點認為，法定續租權可以滿足承租人繼續租賃的需求，應通過立法加以明確。但宜遵循當事人意思自治，當事人可在合同中約定續租權條款。第一種觀點雖然認同出租人與承租人對于出租住房優先承租的約定，但過于強調出租人對私人財產的自由處分權，無助于住房租賃制度改革目標的實現。第三種觀點，一方面認為法律應當對承租人權益進行特別保護，可同時又認為“只有當租賃合同中有明確約定時，承租人才基于合同的約定享有續租權。”[注]周珺：《優先承租權的立法定位及其法律規制》，載《湖北社會科學》2012年第7期。從法律效果上看，第三種觀點與第一種觀點并無二致。基于承租人弱勢地位之保護，第二種觀點更具合理性，承租人優先承租權應采法定主義。

法定續租權并不意味著對出租人財產權的全盤否定，也不代表承租人可以肆意行使法定續租權。法定續租權是為保障承租人住宅權而設置，承租人應遵循不得濫用權利原則，具體有兩個限制：一是續租權應在“同等條件”下行使；二是續租權應當在“合理期限”內行使。

為扭轉高企的房價，中國中央和地方政府采取的一系列調控措施并產生了一定效果。但是，即便房價降下來，具有巨大人口數量的中國仍然會存在相當數量低收入人群，無能力購買到適當的住房；現實生活中也客觀地存在大量流動人口因各種原因只能通過租房解決居住問題。針對中國住房租賃制度存在的缺陷，明確住房租賃制度改革要堅持承租人本位，注重保護住房承租人的價值取向，在制度設計上對住房承租人以傾向性保護。通過住房租賃制度改革，引導民眾改變住房消費觀念，注重通過租賃方式而不是購買方式實現住房夢。不難預見，購房需求必然降溫，房價自然下降。而房價下降之后，因購房代價減少，不僅普通民眾通過購買方式實現住房夢的機會增多，而且投資客也可以購買更多住房用于出租，社會民眾獲得的可供租住的房源也增多。住房買賣和住房租賃市場由此形成良性循環，可以很大程度上保障民眾住房權的實現。