向全主體全過程全風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變

王宏偉

從去年11月28日張家口盛華化學(xué)有限公司爆燃事件，到今年3月21日江蘇鹽城響水縣天嘉宜化學(xué)有限公司爆炸事件，4個(gè)月內(nèi)，連續(xù)因危化品安全造成重大事故。毫無疑問，在我國工業(yè)化、城市化、信息化向前演進(jìn)的過程中，危化品安全已成為應(yīng)急管理的重中之重。

從幾次事件中可以總結(jié)出一些共性特點(diǎn)：一是危化品企業(yè)與人群聚集區(qū)的安全距離不足，一旦發(fā)生事故，可能導(dǎo)致嚴(yán)重后果；二是危化品企業(yè)從富庶地區(qū)向貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移，而后者防災(zāi)應(yīng)急的能力薄弱；三是在城鎮(zhèn)化過程中，危化企業(yè)通常布局在城鄉(xiāng)接合部，基層基礎(chǔ)應(yīng)急水平有待提高：四是化工園區(qū)內(nèi)危化企業(yè)集束式布局有利于集約生產(chǎn)，但卻增加了連鎖性事故發(fā)生的可能性。

以往，安全監(jiān)督主要側(cè)重的工作有三：一是對危化品企業(yè)的日常管理與執(zhí)法檢查，即風(fēng)險(xiǎn)管理：二是在響應(yīng)過程中提供技術(shù)支持并參與專業(yè)救援：三是事后調(diào)查追責(zé)等。但在實(shí)踐過程中，既有的模式遇到了新問題。首先，傳統(tǒng)安全生產(chǎn)主要是對企業(yè)圍墻內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，忽視與社會(huì)的交叉關(guān)系，在危化品企業(yè)與村落、社區(qū)安全距離不足的情況下，危化企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)就有可能波及社會(huì)面，如“11·22”青島輸油管道爆炸事件、“8·12”天津?yàn)I海新區(qū)爆炸事故、“11·28”張家口爆燃事件等，都是因危化企業(yè)事故造成群死群傷的例子。

其次，以往危化品安全生產(chǎn)靠安監(jiān)部門對企業(yè)監(jiān)管，監(jiān)管人員面對點(diǎn)多、面廣、環(huán)節(jié)長的監(jiān)管對象，難以做到全覆蓋、零死角、全過程、零盲區(qū)，責(zé)任重大、壓力“山大”。面對監(jiān)管，企業(yè)本能地出于節(jié)約成本的動(dòng)機(jī)，機(jī)會(huì)主義地逃避、應(yīng)付監(jiān)管，與安監(jiān)部門玩貓捉老鼠的游戲。這樣，政府安全發(fā)展的理念與企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)利潤的動(dòng)機(jī)就存在鴻溝。

再次，重大危化品事故發(fā)生后，安監(jiān)部門往往會(huì)釆用全行業(yè)大檢查的方式緊急排除隱患。大檢查作為一種運(yùn)動(dòng)式治理模式，是治標(biāo)行為，它可以為治本贏得時(shí)間，但若只治標(biāo)、不治本，大檢查就會(huì)成為一項(xiàng)格式化動(dòng)作。

面對新情況、新形勢，我們必須更新既有的危化品安全生產(chǎn)模式，以現(xiàn)代應(yīng)急管理模式取代舊有模式。

現(xiàn)代應(yīng)急管理是全主體、全過程、全風(fēng)險(xiǎn)管理。全主體體現(xiàn)的是治理理念，呼喚政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民形成合力，協(xié)同應(yīng)對。全主體應(yīng)急模式要求企業(yè)的自律和政府、社會(huì)的他律有機(jī)結(jié)合，形成無縫監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，讓零死角、零盲區(qū)成為可能。同時(shí)，這也有助于解決企業(yè)與社會(huì)交界面監(jiān)管乏力、特大危化事故頻發(fā)的問題。此外，全主體也可以把企業(yè)應(yīng)急與社會(huì)救援整合起來，是危化企業(yè)增強(qiáng)公眾信任、修復(fù)被損聲譽(yù)，避免鄰避現(xiàn)象的有力舉措。

全過程是指現(xiàn)代應(yīng)急管理包括預(yù)防、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)四個(gè)環(huán)節(jié)與活動(dòng)。在現(xiàn)代應(yīng)急管理模式下，風(fēng)險(xiǎn)管理要轉(zhuǎn)變?yōu)轱L(fēng)險(xiǎn)治理，多元化主體協(xié)同發(fā)力，并釆用經(jīng)濟(jì)、行政、法律等多樣化政策工具，讓危化企業(yè)不想、不愿、不敢鋌而走險(xiǎn)，使安全成為名副其實(shí)的底線、紅線、高壓線。在準(zhǔn)備和響應(yīng)環(huán)節(jié)，危化企業(yè)要被納入到政府應(yīng)急體系中，企業(yè)通過參加培訓(xùn)、演練等形式，可提升安全意識、培育社會(huì)責(zé)任、塑造安全文化，變“要我安全”為“我要安全”。在恢復(fù)階段，危化品事故調(diào)查評估要發(fā)揮學(xué)習(xí)效應(yīng)，全面、認(rèn)真、真實(shí)、客觀地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。充分發(fā)揮智庫和外腦的作用，不溢美，不隱惡，以斑窺豹，全面反思、持續(xù)改進(jìn)應(yīng)急管理。問責(zé)很有必要，但問責(zé)取代不了學(xué)習(xí)。只有通過學(xué)習(xí)，才有可能化危為機(jī)。調(diào)查報(bào)告不能僅停留在“安全生產(chǎn)責(zé)任制不落實(shí)”等抽象表述層面，必須深挖事故背后的問題。同時(shí)，把調(diào)查評估作為科學(xué)追責(zé)的前提，而不是應(yīng)對輿論的形式。

全風(fēng)險(xiǎn)就是統(tǒng)籌應(yīng)對各種危化品風(fēng)險(xiǎn)，包括自然、技術(shù)與人為的風(fēng)險(xiǎn)。危化品風(fēng)險(xiǎn)可能由企業(yè)外溢到社會(huì)，也可能是社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)向企業(yè)的輸入，治理必須有跨界跨域的思維，不能是撞擊－反射式的。

在新一輪機(jī)構(gòu)改革中，我國組建了應(yīng)急管理部，整合了安監(jiān)部門的絕大部分職能。危化品安全生產(chǎn)釆用現(xiàn)代應(yīng)急管理模式恰逢其時(shí)。安全是監(jiān)管出來的，也是生產(chǎn)出來的。在社會(huì)復(fù)雜性與不確定性明顯增加的背景下，強(qiáng)化危化企業(yè)安全責(zé)任不能僅靠外部控制，也需要內(nèi)部激發(fā)，使危化企業(yè)的安全行為不僅因?yàn)閼赜诒涣P得傾家蕩產(chǎn)，而且因?yàn)閼赜陬^頂上的利劍和心中的道德。無知者無畏，無能者無力。危化品安全生產(chǎn)的應(yīng)急模式是對企業(yè)的教育，使其知畏知止。同時(shí)，它也給企業(yè)賦能，使其有效管控風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)對危機(jī)。▲

（作者是中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院國家安全研究中心主任）