我國公職律師發展問題研究及其建議

摘 要：通過研究我國公職律師發展歷程以及現實困境，結合我國具體的社會環境和政治體制，提出相應的建議。

關鍵詞：公職律師;風險應對;深化改革

一、我國公職律師的發展歷程

我國公職律師制度最早出現于1995年上海浦東新區的試點工作。此后，1998年底司法部制定了《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》規定律師可以擔任政府法律顧問，受政府委托可以辦理的法律事務包括代理政府參與訴訟，協助政府審查重大的經濟合同、經濟項目及重要的法律文書等。1993年國務院批準的《司法部關于深化律師工作改革的方案》，明確提出在國家機關等有關部門和單位中進行政府顧問律師試點。2002年10月22日，司法部出臺了《司法部關于開展公職律師試點工作的意見》，旨在“推進依法治國，實施依法行政”，進一步完善我國律師結構，要求各地積極開展公職律師的試點。

2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中指出，要“構建社會律師、公職律師。公司律師等優勢互補、結構合理的律師隊伍。”大體上將律師群體分為社會律師、公職律師以及公司律師。并針對不同的律師類別及其工作內容，制定具有專業性的管理模式和評價標準。

從1995年上海公職律師試點工作以來，歷經二十多年的摸索，我國已形成了廣州模式、揚州模式、廈門模式和周村模式四種法律援助公職律師經典模式。盡管在制度設計和實際操作上有所差異，但這四種模式都有著相同的功能和目的，即擴展法律援助自身價值，運用公職律師和社會律師社會功能的互補性，滿足不同社會階層的需求。有利于形成專業化、規范化的服務，更能發揮公職律師群體的優勢，提高法律援助的質量和援助案例的數量。但同時也存在加大政府的財政負擔，待遇偏低不利于吸引人才等問題。

二、現實困境

首先，在身份界定上，理論界和實務界存在這較大的爭議。理論界將公職律師定義為有律師執業資格，為國家公權力機關提供法律服務的專職公務員。也有將公職律師界定為具有律師資格并取得律師執業證書而在國家機關、黨政社團和國有企事業單位中任職，并提供法律服務的公職人員。而在實務中，由于各地所采用的模式不同，對于公職律師身份界定也存在這差異。如廣州模式就區分政府部門崗位公職律師和公職律師事務所律師兩種類型。并整體上將公職律師界定為具有編制身份的公務人員。而揚州模式則將公職律師界定為“政府雇傭的專門人才”，是公開招聘的聘任制政府雇員而非公務員。不同的模式所采用的不同的界定標準，本質上是基于對公職律師是否為公務員這一事實存在著不同的理解。

關于此項問題，在《關于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》做出來較為明確的界定。對于公職律師，該《意見》明確要求“取得公職律師證書的黨政機關公職人員”。也即，公職律師必須具備公職人員身份。但該“公職人員”應僅包含公務員和事業編制人員，而非如《刑法》中所界定的涵蓋所有履行公共管理只能的]廣義公務員概念。

其次，公職律師并未良好地解決所有政府部門對法律服務的實際需求。由于公職律師體質和待遇等問題，現目前公職律師隊伍范圍較小，對于專業法律人才缺乏足夠的吸引力。基于此，政府部門、企事業單位一方面通過對法律人才的內部培養，擴充自己本身法律人才數量。另一方面，通過向社會公開招聘，以吸引法律人才的加入。但由于政府法律事務的特殊性和保密性，行政系統無論是通過內部培養還是外部引進，都難以滿足自身對法律服務的需求。

最后，對于公職律師在與政府法制機構工作人員、政府法律顧問等雖然在身份上存在著理論上的轉換機制，但并沒有實質的解決因職權功能上的競合所帶來的機構功能競合和組織摩擦等問題。基于“律師”的角色，公職律師在試點的過程中由司法部門主導，具體表現在司法行政部門以設立下屬專門機構或同其他部門聯合，為公職律師提供業務指導，而司法部門則排他性的負責公職律師的資質審核和監督。而與此同時，政府的法制機構在功能上則與公職律師組織存在著相同之處。在管理模式上，公職律師則與法制機構呈現著相互獨立、職權功能高度重合的矛盾關系。而且隨著改革的不斷深入和加強，這種矛盾對抗的顯現逐步加劇，使得公職律師制度的探索進程緩慢。

三、完善我國公職律師制度的建議

（一）明確公職律師的職責和權利義務，完善政府法律服務體系

限定公職律師的職責范圍，對政府法律服務體系進行全面、系統的類型化，根據各項事務的性質，劃分為公職律事務，社會律師事務，法制辦事務、政府法律顧問事務。在此基礎上，明確劃分公職律師的職能范圍，建立相應的權利保障機制，使公職律師成為政府法律風險預防和法律事務解決的重要部分。

（二）明確公職律師管理模式

由于公職律師自身身份的特殊性，決定了其在接受司法行政機關管理的同時還需接受律師協會以及自身單位的多重監管。所以，對于公職律師的監管應該更加具體明確。如司法行政機關具體管理公職律師的準入和退出，而公職律師所在單位則負責公職律師的薪酬發放，福利待遇問題，律師協會則負責進行對公職律師的技能培訓，業務指導等事項。

（三）設定公職律師職務序列，提高公職律師的福利待遇

通過設立專門的公職律師職務序列，以實現對公職律師執業方式的專業化、系統化的評價。運用等級保障機制，激勵公職律師加強業務訓練，專業法律知識，提高公職律師的執業水平和專業素養。同時提高公職律師的薪酬待遇，吸引專業的法律人才進入公職律師序列。激發公職律師隊伍的生命力和活力，實現法治人才資源的有效配置。

參考文獻：

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作者簡介：

彭濤（1990～ ），男，漢族，四川廣漢人，西南科技大學法學院法律（非法學）碩士。