非訴行政執行制度研究

摘 要：目前我國學術界對于非訴行政執行在概念和性質上的界定尚不清晰。本文通過剖析這一制度的概念，介紹該制度在實踐中的運行現狀，歸納總結出其中存在的主要問題，并針對這些問題提出裁執分離、聽證制度、合理規劃執行期限等完善建議。期望上述研究能夠為我國建設非訴行政執行制度盡綿薄之力，進而更好的保護行政相對人合法權益、防止權力濫用。

關鍵詞：非訴行政執行;概念界定;制度現狀;完善建議

我國非訴行政執行制度建立于上世紀80年代，目前學術界對該制度的研究仍處于探索階段，法律規定亦屈指可數。但在實踐中，非訴行政執行案件越來越多，由于相關法律規定匱乏，非訴行政執行過程中引發了大量的社會矛盾。因此迫切需要深入研究該制度，制定相關法律法規。

一、非訴行政執行概述

（一）非訴行政執行的概念界定

在我國，現有法規沒有給這種行政執行方式以明確的定義，學術界關于這一概念也存在多種觀點。行政執行方式大致可以分為以下三種：第一，有法律授權的行政機關自行執行;第二，行政相對人不履行義務也不提起行政訴訟、行政復議，行政機關亦無法律授權的，申請法院強制執行;第三，行政相對人既不履行也不提起行政訴訟、行政復議并且行政機關也消極不作為時，由有利害關系的第三人向法院申請強制執行。上述第一種是純粹的行政行為，沒有司法權的介入，不應屬于非訴行政執行的范疇。

綜上所述，筆者認為非訴行政執行是指在行政管理過程中，行政相對人既不履行義務也不提起行政訴訟、行政復議時，行政機關依法向人民法院申請強制執行;行政機關亦消極不作為的，由有利害關系的第三人申請人民法院強制執行的過程。

（二）非訴行政執行的法律定性

非訴行政執行的法律性質也是一個頗具爭議的問題，定性不同必然會導致制度設計、程序制定等方面的差異。主流觀點有行政行為說和司法行為說兩種。兩種觀點都有其合理之處，但筆者認為非訴行政執行是一個由行政機關、司法機關共同參與的過程，分為啟動、審查裁判、執行三個階段，每個階段的主體、程序、目的均不同。若一概而論，將非訴行政執行的性質簡單的界定為行政行為或者司法行為都是不夠嚴謹的，應分階段討論。啟動階段：主體是行政機關或其他利益相關人，目的是完成行政行為，無司法權介入，故該階段的性質應是行政行為;審查裁判階段：主體是法院，目的是監督行政行為的合法性以保護行政相對人的合法權益，程序上雖然不是訴訟程序，但也不是法院內部的純粹的行政行為，做出的是否予以執行的裁判也具有司法性質，所以筆者認為這一階段應定性為司法行為。執行階段：該階段的主體，近年來在理論上和實踐中出現了差異。我國非訴行政執行制度理論上采取的是裁執合一的體制，但由司法解釋確定的“法院裁定、政府實施”的裁執分離模式備受青睞，從2010年開始，廣州市有部分基層法院采取了裁執分離的模式。

筆者認為，不論從理論上還是實踐上，我國都應在執行階段采取法院監督、行政機關執行的方式，一方面減輕了法院的執行負擔，另一方面，避免法院與當事人直接發生沖突，維護司法機關形象。但我國新《行政訴訟法》未采納這一實踐探索成果。目前我國法律規定的非訴行政執行方式仍是裁執合一，法院作為一個司法機關執行司法文書的內容，行為性質應定性為司法性。綜上所述，筆者認為應當分階段分析非訴行政執行的法律性質，啟動階段是行政性，審查裁判階段及執行階段是司法性，非訴行政執行是行政性與司法性兼備的行政執行方式。明確這一點是非訴行政執行設計制度、規范程序的重要前提。

二、我國非訴行政執行制度的司法實踐

非訴行政執行作為一個探索尚淺的制度，在司法實踐中的現狀究竟如何？下文將從實踐和立法兩個方面分別討論：

（一）實踐現狀

2016年3月18日，最高人民法院在官方網站及人民法院報上公布了上一年度全國法院審判執行情況，其中，執行案件情況中明確記載，2015年執行案件大幅上升，新收的各類執行案件中行政訴訟執行案件10745件，占0.26%;非訴行政行為執行案件172880件，占4.16%。由此可見，2015年，全國法院受理的非訴行政執行案件是行政訴訟案件的16倍。就地方法院而言，筆者調查了蕪湖市鳩江區法院的相關數據，發現從2013至2017年，該法院受理非訴行政執行審查案件的數量均遠多于行政訴訟案件的數量。

由此可見，非訴行政執行案件的數量遠遠多于行政訴訟案件，這一現象無論是宏觀上還是微觀上都十分明顯，這也從另一個角度說明了目前我國亟需深入研究非訴行政執行的理論，健全制度建設，完善相關法律規定。

（二）立法現狀

我國關于非訴行政執行的法律規定十分匱乏，1990年《行政訴訟法》中關于非訴行政執行的規定僅有一條，該條簡要規定了申請非訴行政執行的主體和前提，沒有細化的規定，更談不上具體的制度設計;2000年《最高人民法院關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》對非訴行政執行的規定相對詳細。如：規定了非訴行政執行中裁定不予執行的標準——三個明顯;將只能由基層法院管轄修改為當基層法院執行確有困難時，可報請上一層法院執行。這樣規定，在某種程度上降低了基層法院的執行壓力，更加靈活，對實踐中更好的運用非訴行政執行制度產生積極的意義。2012年實行的《行政強制法》對非訴行政執行制度的法律規定上了一個新的臺階。該法第五章對非訴行政執行的行政機關申請強制執行時應提交的材料，法院在強制執行中的責任、手段等做了具體規定。2015年新《行政訴訟法》將有利害關系的第三人納入到了向法院申請非訴行政執行的主體范圍，這一改變有力的對抗了實踐中存在的行政機關不作為現象，使非訴行政執行制度更有價值。

三、我國非訴行政執行立法存在的現實困境

我國有關非訴執行的法律規定不僅數量稀少且存在爭議，該制度在理論和實踐上都有諸多問題，主要體現在：

（一）裁執合一模式的弊端

2015年新《行政訴訟法》仍采用裁執合一模式，筆者認為在我國非訴行政執行中使用該模式有以下不妥之處：

第一，浪費資源，降低效率。為保障公民的權利不受行政權力侵犯，法院應當對行政機關的執行申請進行嚴格審查，這一部分司法資源的消耗確有必要，但在該類非訴行政執行活動中，法院應從執行階段解脫出來。并且在執行階段，案件從法院的案件審查機構移交到執行機構，需要再一次閱卷、整理、再執行，這無疑是重復前面行政機關以及審查機構做過的工作，嚴重影響行政效率。

第二，違背司法中立原則。這一模式使法院有淪為行政機關執行工具之嫌，行政機關做出的行政決定由法院去執行，容易讓不熟悉法律規定的相對人誤認為法院庇護行政機關，甚至以為法院是行政機關的執行機構。長此以往，有損法院的權威及司法公信力，并且整個過程中，法院既是裁判員又是運動員，違背司法中立的基本原則。

（二）法院審查規定的不足

第一，審查標準模糊。《行政強制法》規定的法院審查行政機關強制執行申請標準是“三個明顯”，規定模糊，自由裁量權過大，這是實踐中非訴行政執行案件裁定執行率高的根本原因之一。

第二，審查方式不合理。我國非訴行政執行的審查方式是書面審查，雖然減少了繁瑣的司法程序，但單一的書面審查很難發現于相對人一方有利的信息。

（三）法律救濟制度缺失

無論在行政還是司法活動中，公民都處在相對弱勢的地位，極易受到行政權、司法權的侵害，這種侵害應有相應的救濟制度，但我國相關法規沒有規定相應的救濟措施，這是立法上一個重大缺失，亟待解決。

四、完善建議

針對上述非訴行政執行制度存在的問題，筆者認為可以從以下幾個方面著手改進：

（一）確立裁執分離模式

裁執分離模式是指由法院審查、行政機關執行的模式。實踐中有兩種不同的做法：一種是由法院簽發“非訴行政執行令狀”，由申請執行的行政機關負責送達給被執行人，并督促義務人履行，必要時可采取強制措施;另一種是給法律沒有賦予強制執行權的行政機關建立一個專門的執法機構，法院裁定予以執行的非訴行政案件由該機構統一執行，執行過程由法院監督。

筆者贊同后者。一方面，我國有些行政機關的人員配備較少，為這些機關建立專門的執法機構，有助于彌補此類機關執行力量的缺陷。另一方面，能夠使法院從繁重的執行任務中解脫出來，專注案件審判本身、減少司法資源浪費，同時也避免了司法機關與相對人產生直接沖突，維護司法權威。

（二）引入聽證制度

實踐中，我國司法機關在許多方面未脫離對地方政府的依賴，加上審查標準模糊、以書面方式審查，導致非訴行政執行案件大多支持行政機關的要求，極易侵犯相對人的合法權益。引入聽證制度，讓相對人參與到行政行為合法性的審查活動中來，充分表達其意見，有利于切實保護相對人的權益。

引入聽證制度應當注意以下幾點：①聽證范圍的確立。當具體行政行為有可能嚴重侵犯相對人合法權益時應當舉行聽證，這是對相對人的保護，也是非訴行政執行中申請法院審查的目的所在;②考慮聽證成本與綜合成本的關系。前者低于后者時舉行聽證才有意義。

（三）完善權利的救濟程序

我國非訴行政執行程序到了執行階段時，相對人已經喪失訴權，無法再提起行政訴訟或行政復議，我國立法中對此種情況的救濟途徑缺失。筆者認為可參照《民事訴訟法》的規定，當事人認為法院對非訴行政執行的裁決或執行行為侵害其合法權益的，有權向負責執行的人民法院提出書面異議，并享有對法院的回復向上一級法院申請復議的權利。

我國非訴行政執行制度產生至今僅30余年，理論和實踐中還有很大的完善空間。該制度的存在符合我國法治現狀，經過幾次立法改革對該制度的規定有了很大進步，我們應當加大力度深入研究，逐步夯實理論基礎、健全法律規范、發掘完善路徑，設計出更加貼合我國司法實際的制度。

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作者簡介：

牛芬曉（1992.1～ ），女，漢族，安徽濉溪人，安徽省宿州市埇橋區人民檢察院朱仙莊檢察室書記員。