城鄉關系進程中的戶籍制度功能演化

摘要：城鄉關系的發展過程與戶籍制度功能的演化是密不可分的，從本質上來說，戶籍制度的出現以及其在不同時期、不同階段功能的變化應當是為了解決城鄉關系發展中出現的一些問題，戶籍制度的功能演變在新時期應更多地關注資源分配和公平的問題。城鄉統籌發展通過在資源與權利分配、公共產品供給與發展成果分享等方面的無差別對待，有利于實現城鄉經濟、社會、政治、文化的共同發展。

關鍵詞：城鄉關系;戶籍制度;遷移變化;功能演化;

中圖分類號：D631.42 ???文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）24-0038-03

一、城鄉關系與戶籍制度功能的界定

（一）城鄉關系的內涵及演進

所謂的城鄉關系，從社會關系的角度來看，它主要指的就是農村的人進到城市去打工，進而形成了工農的城鄉關系;而從經濟關系的角度來看，主要指的就是農村的農業以及城市的工業這兩者之間的城鄉關系。在任何關系內容中，經濟關系和社會關系都是其中最重要的幾種關系之一。在城鄉關系中也不例外，基于此，在對城市和鄉村關系的發展變化研究仍然要抓住這兩個方面。[1]在對城鄉關系的經濟和社會關系梳理清楚后，然后將在此基礎上與我國戶籍制度的功能演化聯合起來，再進行進一步的探究和分析。從生產力與生產關系的角度來看，我們可以這樣來分析城鄉關系發展和變化的一個階段過程：在最初，城市與農村之間還不存在明顯的差異，而城市和農村在社會分工上的一些差異使得城市和農村之間開始有了區別;而后城市的發展逐漸趨向于工業，自此城市的經濟相較于農村而言有了比較大的差別，城市化的進程逐漸開始;接著，隨著城市化的不斷加深，農村與城市之間存在的差異越來越大，直到現在。[2]

（二）戶籍制度的屬性與功能

戶籍制度屬性是對戶籍制度本質與特點的概括，由自然屬性與社會屬性構成，體現為戶籍制度的不同功能形態。戶籍制度的自然屬性是指不以人的意志為轉移，不因社會制度意識形態的不同而有所改變的客觀存在的制度特性，表現為戶籍制度的一般功能。從戶籍制度產生的歷史、國外戶口管理的實踐以及行政管理的原理來看，我國戶籍制度最基本的功能主要包括登記和管理功能，其中登記功能主要指的就是對我國人口數據的錄入，任何一個人從出生開始就需要到相關的機構進行登記，在以后的婚姻狀況、常住地、暫住地、遷入和遷出等等都需要到相關的公安機構進行登記，而且即使是在去世后仍然需要到相關的公安機構進行死亡登記，注銷這個人的身份。[3]而管理功能就是在登記功能的基礎之上的，在系統有了登記的數據之后，國家可以根據登記進入系統的數據進行綜合的分析管理，讓政府對社會公民的管理更加方便。戶籍制度的社會屬性是指戶籍制度作為政府治理國家的一種手段在協助政府進行國家管理過程中所體現的與一定社會生產關系相聯系的特性，通過戶籍制度的特殊功能體現出來。[4]

二、城鄉關系進程中現行戶籍制度功能演化分析

在我國的城鄉關系的發展和變化過程中，戶籍制度的功能也在隨著不斷地調整和變化。

（一）城鄉互助發展與戶籍制度社會管理功能的發揮

城鄉關系中的第一個階段就是城鄉互助發展，這個時期正處于新中國成立不久，秩序混亂，百廢待興，政府將經濟發展和恢復戰爭創傷作為首要的工作任務。因此，在幾次重要會議中都將主題放在了與經濟發展相關的方面。在經過分析研究認為，在當時城市和農村在經濟發展上存在不小的差距，因而提出了城鄉互助發展的策略。于是在城鄉互助策略的實施背景下，就出現了較為嚴格管理的戶籍制度：政府加強對城市資本的控制，從經濟上進行掌控，而在農村堅決打擊地主勢力，讓農民能夠擁有土地自主權。從其作用上分析，戶籍制度的出現就是為了彌補新政府對城市治理的漏洞，人們通過辦理戶籍能夠讓政府對社會民眾的了解更加深入，同時通過收集的數據能夠進一步對當前社會的實際情況加深了解，從而幫助政府對國家更好地進行管理。[5]而戶籍制度首先是在城市出現的，該項制度在城市實行了一段時間后，到1951年10月，國家開始在農村實施這項制度。其功能相較于最初實行的時候有了一定的變化，但是變化的程度也是比較小的，這個時期的戶籍制度主要是為了統計城市和農村的人口數量變化，為國家經濟結構的發展做出調整，同時能夠讓相關的公安機構對社會的治安進行更好地管理，從而保證社會良好的秩序和普通社會民眾的安全。

（二）城鄉“二元”發展與戶籍制度新功能結構形成

在城鄉互助策略成熟后，為了更好地促進我國經濟的發展以及我國人們對美好生活的需要，政府開始在經濟的結構上進行調整和轉型，將經濟發展的重心放在了重工業的發展上，同時對我國傳統的農業的發展在結構上進行了一定的優化和調整。后來的兩項運動更是將重工業發展作為經濟發展的核心這一理念貫徹地更加徹底。[6]但同時這樣的發展策略同時也給社會的發展帶來了一些阻力：比如城市和農村在資源的分配上變得更加不合理，過重的負擔讓一些城市出現反作用力等等現象，因此為了解決在大力發展重工業的基礎下出現的這些社會矛盾，政府的相關部門提出了城鄉二元發展的解決措施，優化城市的資源結構，從而不至于讓城市因為負壓過大，導致出現反彈作用的現象。同時擴大農村農產品的銷售路徑，促進農村經濟的發展。基于此，這個時期的戶籍制度的新功能性得以形成：

1.對社會管理的功能仍舊存在，通過統計社會人口數量幫助實施對社會的管理。

2.在限制功能上得到加強。這個時期對人口的遷移進行了比較嚴格的管控，使人口遷移的數量得到限制。

3.分配功能得以固化。由于這個時期的戶籍制度在限制功能上得到了加強，因此形成了地域上所謂的城里人和農村人，造成了資源上的不平等，而由國家根據實際情況對不同地域的資源分配也在變化，譬如口糧的供應、醫療教育資源的分配等等，這標志著分配功能的強化。

因而這個時期的戶籍制度在功能上又呈現出一些變化，首先還是具有幫助政府對社會進行管理的功能，通過登記戶籍，政府能夠更加方便地對我國人口數量進行一個記錄，同時掌握人口數量變化的動態，從而為國家實施相關經濟措施提供一定的基礎。其次表現在人口遷移的功能上發生了變化，在此之前，關于人口遷移的問題上并沒有比較明確的限制或者條件，但在這個時期，不能再隨意地進行人口遷移，一方面限制遷移是為了各個地區、城市與農村的人口比例更加合理，另一方面則是為了更好地優化不同區域之間的經濟結構。在對人口遷移做出限制之前，有比較多的人為了自身的發展和對當地經濟發展的不滿，而遷入其他經濟發達的地區，進而導致出現了一些地區人口不足，經濟發展落后，而另一些城市人口太多，重壓過大的現象。其中限制的主要內容包括限制農村人口向城市人口的遷移、由落后城市向發達城市的遷移等等。[7]

（四）城鄉統籌發展與戶籍制度隱性分配功能的凸顯

城鄉統籌發展的政策第一次被正式提出并執行的時間是在黨的十六屆三中全會，在這次大會上正式確立城鄉關系發展的方向和方針，同時也意味著我國城鄉關系的發展進入了一個新的歷史階段。

所謂城鄉統籌、是指在國民經濟和社會發展戰略的制定及具體政策實施過程中，將城市與鄉村、工業與農業、城市居民與農村居民作為一個整體加以謀劃，通過在資源與權利分配、公共產品供給與發展成果分享等方面的無差別對待。實現城鄉經濟、社會、政治、文化的共同發展。城鄉統等的立足點是農村利益的實現，注重對農村進行“反哺”，其本質是為了讓資源的分配更加公平化，即保證農村的居民在政治、經濟以及文化等等各方面能夠與城市對等。

從城鄉統籌戰略高度來看，戶籍制度利益與資源分配功能顯得格外突出。戶籍制度的利益分配功能主要是指與戶口相掛鉤的城鄉居民資源配置功能。隨著改革開放進程的推進，對于一些在日常生活中必須使用的資源，在對其的控制權上國家也在不斷地放松。隨著就業市場化程度的提高以及非國有企業數量的増多，就業以及與就業相關的各種社會保險逐漸與戶口脫鉤。因此，城鄉統籌進程中現行戶籍制度的分配功能，主要體現為那些由地方政府提供的、與城市戶口相關的、具有排他性的公共服務。

1.二元就業制度。在城鄉統籌發展的政策背景下，我國在勞動力市場的建設中取得了一定的進步，各個地區都建立了一個統一的市場，準備招納人才和還未就業的勞動力統一到相應的勞動力市場，不僅讓招募者和被招募者的選擇更加多樣化和自由化，而且在很大程度上規范了勞動力市場，從公平的角度相較于以前的勞動市場而言有了比較大的提升。但是對于不同戶籍的勞動力，在就業的各個方面還是存在比較大的差別，例如工資待遇、就業機會和就業政策等等，其中特別明顯的就是政府在一些政策上顯現出來的“差別對待”，對擁有本地戶籍的勞動力來說，政府會提供一系列的優惠政策來幫助其就業，而那些外地的勞動力不僅不能享受到當地政府在就業上的幫助和支持，反而會對外地勞動力設置一系列的阻礙。同樣的崗位，當地的勞動者和外地的勞動者在薪水的待遇上總是不一樣。

2.二元社會保障制度。我國在對各種保險制度的建立上已經趨向完善，例如養老保險制度、醫療保險制度等等，但是根據相關部門的統計，農村和城市的居民在各種保險的投保比例上還存在比較大的差距。

無需置疑，戶籍制度隱性分配功能，形成了城鄉之間的許多不平等問題。

三、城鄉關系視角下戶籍制度功能演化的內在邏輯

從戶籍制度功能的變化過程，我們可以由此延伸到所有制度從其出現、變化到成熟的一個過程。在城鄉關系的發展與變化過程中，戶籍制度的功能也在隨之發生不斷地變化，在各個時期側重點有所不同。將城鄉關系的出現、發展變化的整個過程與戶籍制度功能的變化結合起來我們可以發現，似乎戶籍制度出現的時間和城鄉關系在某些方面初次顯現矛盾的時間大致相同，其實它在最初誕生的目的就是為了解決城市和農村之間出現的這些問題，因此這也就可以很好地解釋為什么在城鄉關系的不斷發展和變化的過程中，戶籍制度也在跟隨著城鄉關系的變化而不斷地發生改變。城市和農村之間的關系主要包括經濟、政治、文化和人口等等方面的關系。經過分析我們可以發現，如何讓城市和農村實現快速的發展、城市和農村在目前的發展已經達到一個什么樣的程度、城市和農村在發展過程中遇到的各種困難和問題，這三個方面就促使了我國戶籍制度在不同時期其功能的變化性，同時它也是我國戶籍制度在功能上之所以不斷進行變化和發展的內在邏輯。

在城鄉關系的發展中，城市和農村發展不同步、不均衡的問題成為了城鄉關系發展進步的主要根源所在，而城市和農村發展之間的問題并不是一直不變的，在不同的時期，兩者之間的主要問題和矛盾也有所不同。在城鄉關系的初期階段，這個時候城鄉關系水平的發展程度還比較低，于是經濟問題在這個時期成為主要的矛盾。而到了城鄉關系發展的中期，城市和農村之間的差距也在逐漸地加大，主要是經濟和文化方面比較明顯。如果農村的人吃不飽飯、穿不暖衣，而城市的人卻與之相反，這成為了阻礙我國城鄉關系繼續向前進步以及社會和諧穩定的主要問題，所以戶籍制度的功能在這個時期更多地關注資源分配和公平的問題。

總結

通過上面的研究我們可以總結出，我國戶籍制度誕生的最初就是為了解決在建國初期城鄉秩序混亂以及經濟差距的問題，后來為了促進城鄉關系的不斷發展和進步，圍繞著城鄉關系在不同時間產生的問題不同，戶籍制度在功能上也就隨之而發生變化。在城鄉關系的演化進程中，戶籍制度針對其發展中出現的問題進行相應的調整，對城鄉關系的發展有著不可或缺的作用和意義。

參考文獻：

[1]本刊編輯部.重塑城鄉關系，促進鄉村振興的解讀《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》[J].中國農村科技，2019（5）.

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[3]查華超.我國城鄉制度的演化路徑問題研究——基于制度關聯視角的分析[J].重慶工學院學報（社會科學版），2008（8）.

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[5]吳靜，孫金金.城市化進程中土地利用與城市發展耦合關系研究——以吉林省為例[J].湖北農業科學，2016（11）.

[6]張國勝，陳瑛.我國戶籍制度改革的演化邏輯與戰略取向——以農民工為例的新政治經濟學分析[J].經濟學家，2014（5）.

[7]李飛武，傅晨.農民工戶籍制度改革意愿及解釋——基于廣東省珠三角地區調查數據的實證分析[J].農村經濟，2015（5）.

作者簡介：唐馨怡（1993—），女，漢族，海南海口人，單位為云南大學，研究方向為法律史。

（責任編輯：董惠安）