保障民眾財產權益 維護市場法治秩序
——《江蘇省不動產登記條例》解讀

■世峰

特邀嘉賓：

李后龍 省人大法制委員會副主任委員、常委會法工委副主任

張 弛 省人大常委會環資城建委委員

李 閩 省自然資源廳副廳長

2019年1月9日，省十三屆人大常委會第七次會議通過了《江蘇省不動產登記條例》（以下簡稱條例），自2019年5月1日起施行。不動產登記涉及廣大民眾的切身利益和社會主要財產關系的調整，條例的頒布實施為保障各類市場主體的合法財產權益和構建良好經濟秩序提供了更加堅強的法治保障，在我省不動產統一登記制度法制化的進程中具有里程碑式的意義。為了更好地宣傳貫徹條例，本刊特邀幾位參與條例制定的嘉賓為您做全方面的解讀。

問：不動產登記與廣大人民群眾息息相關，社會各界關注度高，但不動產登記也是一項專業性較強的工作，普通民眾對此不是特別了解，請介紹一下我省為什么要制定一部專門的不動產登記條例？

李閩：房屋、土地等不動產作為重要的生產要素和生活資料，作為國家和社會的巨大財富，在各種財產中具有特別重要的經濟價值和社會價值。不動產登記制度是對不動產物權公示和保護的重要基礎性制度，涉及千家萬戶的切身利益。2007年3月《中華人民共和國物權法》頒布實施，明確要求建立不動產統一登記制度，統一登記的范圍、機構和辦法。不動產統一登記制度作為當前一項重點改革任務，對保護不動產權利人合法財產權、保障不動產交易安全、方便民眾辦事和提高政府治理水平具有重要的現實意義，對增加人民群眾的財產性收入和完善社會主義市場經濟基本制度也具有積極推動作用。近年來，我省在不動產登記中不斷解放思想，勇于探索創新，許多工作走在了全國前列：2015年3月1日國務院《不動產登記暫行條例》施行，全國第一本不動產權證書在我省徐州市頒發；2016年6月我省全面實施不動產統一登記，目前不動產權證書發放量居全國第一；我省各地不動產登記機構在工作中因地制宜、先行先試，創造了許多富有成效的工作方法，諸多歷史遺留及重大疑難問題迎刃而解，“一窗受理、集成服務”的不動產登記模式被全國推廣，一批典型案例和成功經驗為不動產登記制度的健全和完善提供了解決方案，貢獻了江蘇智慧。這些在實踐中積累起來的有效做法和成熟經驗需要及時通過地方立法予以固化。另外，在我省的不動產登記工作中，也遇到了一些新情況新問題，亟需通過立法加以規范和解決。為更好地依法規范全省不動產登記工作，推動我省不動產登記工作再上新臺階，迫切需要制定一部具有我省特色的地方性法規，為全省的不動產登記工作提供堅強法治保障。

問：作為全國第一部由省人大常委會制定的專門調整不動產登記的地方性法規，條例在解決不動產登記中的重大基礎性問題方面有哪些規定？

李后龍：不動產登記是《物權法》確立的一項物權制度，作為物權公示手段，本質上將產生物權變動的法律效果。作為一部民事色彩很重的地方性法規，條例主要從以下幾方面作了一些規定，為不動產統一登記提供法規上的指引和保障。一是對不動產登記作了定義，明確條例的調整范圍。條例第二條第二款規定“本條例所稱不動產登記，是指不動產登記機構依法將不動產權利歸屬和其他法定事項記載于不動產登記簿的行為，包括首次登記、變更登記、轉移登記、注銷登記、預告登記、更正登記、異議登記和查封登記等”。二是明確權屬明晰是不動產登記的基礎條件。條例第四條規定“不動產登記應當在權屬明晰的基礎上將相關事項記載于不動產登記簿，不動產權屬的確定按照有關法律、行政法規規定執行”，即當事人申請不動產登記時，不動產的權屬應當是清晰的。三是明確不動產登記簿的設立及其作用。條例第十一條至第十三條對不動產登記簿的設立和根據不動產登記簿填寫核發不動產權屬證書作了規定，從法規層面進一步明確不動產登記簿的作用。四是體現“三權分置”的改革精神。根據新修改的農村土地承包法，條例第四章對土地經營權登記作了規定，明確通過承包地流轉取得流轉期限為五年以上的土地經營權，以及通過招標、拍賣、公開協商等方式取得不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地的土地經營權的，當事人可以依法申請土地經營權登記。

問：不動產作為千家萬戶的重要財產，事關民眾切身利益，條例通過哪些程序對權利人的合法權益予以保障？

張弛：不動產登記程序的公開透明是不動產登記公正、公平的保證。在立法過程中，我們始終遵循保護公民私有財產、保護權利人合法權益的指導原則，通過細化不動產登記程序，進一步規范不動產登記行為，最大限度保障當事人的合法權益。一是對不動產登記的申請原則作了規定。條例第十五條規定不動產登記申請以雙方申請為原則，同時規定了九種可以單方申請的除外情形，比如出現不動產轉讓單位已注銷并且無權利義務承繼人等條例規定的其他情形下，受讓方可單方申請，避免出現不動產權利人無法申請登記的情形發生。二是強化了對未成年人等特殊群體的保護。條例第十八條規定無民事行為能力人、限制民事行為能力人的不動產登記應當由其監護人代為申請，并提交證明監護身份的材料；因處分不動產而申請登記的，應當提供為被監護人利益的書面保證。三是細化了不動產登記機構的審查職責。條例第二十四條規定不動產登記機構受理不動產登記申請后，應當對申請材料進行查驗，必要時可以進行實地查看、調查、公告；第二十五條至第二十八條對申請材料查驗、實地查看、調查核查和公告程序作了具體規定。四是明確了不動產登記機構的自我糾錯義務。條例第三十二條規定“對于不動產登記確有錯誤，且通過更正登記不能糾正的，不動產登記機構應當撤銷不動產登記行為，但不動產權利已由善意第三人取得或者撤銷將給公共利益造成重大損害的除外”，做到既保護當事人的合法權利，又確保善意第三人的相關權益不被侵害。

問：條例在簡化登記程序、方便群眾辦事方面，有哪些規定？

李后龍：推進簡政放權，方便群眾登記是建立不動產統一登記制度的一個根本宗旨，也是我們制定這部地方性法規的目的之一。為體現這一精神，條例對相關便民舉措作了規定，通過立法確認和固化我省行政審批服務便民化的改革成果。一是將“保護權利人合法權益，方便申請登記”和“本省實行不動產統一登記制度”列入總則，規定由省自然資源主管部門負責指導、監督全省不動產登記工作，落實不動產統一登記制度重點改革任務。二是通過信息共享機制確保不動產交易與登記的銜接。條例第六條規定“設區的市、縣（市、區）人民政府應當按照便民原則，集中辦理房屋交易、不動產登記業務，實現房屋交易、納稅、登記一體化”，第十四條第二款規定“不動產登記機構應當在辦公服務場所設立窗口，統一收取房屋交易、稅收申報和不動產登記所需全部材料，實現一窗受理、集成辦理”。三是體現“互聯網+政務服務”的發展方向。條例第十四條第一款規定“申請人應當到不動產登記機構辦公服務場所申請不動產登記，也可以通過不動產登記機構的網絡平臺申請不動產登記”，充分運用信息化手段為當事人提供便利。四是簡化申請程序。條例第二十三條強調了當場審查的原則，對當場更正后受理和一次性告知需要補正的全部材料等作出規定；條例第十六條創新組合登記，規定了七種申請人可以一并申請登記的情形，省去二次登記的申請手續和時間。五是壓縮不動產登記辦理時限。條例第二十九條規定除政府組織開展的農村不動產登記和非公證的繼承、受遺贈等復雜的不動產登記以及大宗批量不動產登記三十個工作日辦結外，不動產登記機構應當自受理不動產登記申請之日起五日內辦結，查封登記、異議登記應當即時辦結。六是通過信息共享機制讓群眾少跑腿。條例第九十六條第二款規定“各級不動產登記機構會同有關部門建立不動產登記信息共享制度。不動產登記機構能夠通過互通共享取得的信息，不得要求不動產登記申請人重復提交”。此外，條例還對不動產登記機構可以在銀行、公積金管理中心等場所設立不動產登記便民服務點作了相應規定，最大限度方便群眾辦理不動產登記。

問：不動產登記的相關信息涉及當事人的財產安全和隱私保護，條例在保護不動產權利人的信息安全方面有哪些規定？

張弛：不動產登記資料的查詢和安全是社會關注的重點，為了加強不動產登記資料的查詢、保護和利用，條例在以下幾方面作了相關規定：一是強化不動產登記信息管理平臺建設。條例第九十六條規定不動產登記機構應當建立統一的不動產登記信息管理基礎平臺，做好系統建設、信息入庫、數據整合與共享服務；第十二條和第九十五條分別規定，不動產登記機構應當對不動產登記簿和數字化資料進行異地備份，確保信息安全。二是明確不動產登記機構和不動產登記信息共享單位的保密職責。條例第九十七條規定“不動產登記機構、不動產登記信息共享單位及其工作人員應當對不動產登記信息保密。不動產登記機構、不動產登記信息共享單位應當依法采取必要的措施保障信息安全。任何單位和個人不得泄露、篡改相關信息”。三是嚴格限定不動產信息的查詢主體。條例第九十八條至第一百零一條對不動產權利人、利害關系人或者其委托的律師、其他代理人，可以依法查詢、復制不動產登記資料以及監察委員會、人民法院、人民檢察院、公安機關、國家安全機關等可以依法查詢、復制與調查和處理事項有關的不動產登記資料作了規定；第一百零二條第二款對不符合國家有關規定的情形，規定不動產登記機構可以拒絕查詢。