國家構成與歷史進程
——評蘇力《大國憲制:歷史中國的制度構成》

常 安

一、憲制與憲法之別：國家構成的視角

本文評述的對象為蘇力所著《大國憲制:歷史中國的制度構成》。①蘇力:《大國憲制:歷史中國的制度構成》,北京大學出版社2018年版。下引該書,僅隨文夾注頁碼。

憲制與憲法之別,不僅僅是語詞的差異,更多是一種研究立場或者研究關注點的分野——盡管作者在書中多處聲稱,應該更關注“事”,而不是“詞”。如果從成文憲法的角度出發,該書所運用的諸多材料,實際上根本無法置于傳統的憲法研究甚至是憲法史研究之中。以憲法史研究為例,正統的憲法史研究主要關注一些標志性憲法性文件——具體到中國憲法史,則多從《欽定憲法大綱》開始。②與正統憲法史研究不同的是,劉茂林較早地提出了“憲法是組織共同體的規則”的命題,參見劉茂林、儀喜峰:《憲法是組織共同體的規則》,載《法學評論》2007年第5期。吳歡則在其專著中立足傳統政治法律語境,以“政治共同體安身立命的根本依據”詮釋傳統中國國憲,還較為系統地討論了傳統中國國憲的形態與運行問題。參見吳歡:《安身立命:傳統中國國憲的形態與運行——憲法學視角的闡釋》,中國政法大學出版社2013年版。然而,標志性憲法性文件之所以成為標志,顯然不單純是因為時間節點的占優,恐怕更多的是因為其在一國憲制架構中的型塑作用。更重要的是,國家這樣一個政治、經濟、文化共同體是通過一個什么樣的方式整合起來并鞏固下去的？這就要求我們在成文憲法之上,探求更為深層次的緣由;用該書所采取的術語來說,就是國家構成;而國家構成這個術語,實際上也更為形象地點明了憲法作為國家根本大法之“根本”的蘊含所在。

在時下流行的憲法學研究中,往往以權利、司法審查、法院、地方自治為中心,但constitution的英文原意,并不完全等同于憲法文件,其原初含義本就關涉一國的政治構成;而經典的憲法學研究,包括英美憲法學,也從來沒有排斥國家構成。例如,被認為是美國制憲圣經的《聯邦黨人文集》,其主旨顯然不是地方自治,更不能如作者所嘲諷的那樣,直接翻到第七十八篇去讀,我們看看《聯邦黨人文集》的開篇即知,當時的美國政治精英們思考的是如何把這個四分五裂的邦聯合眾為一,如何鞏固這個政治共同體——“這個問題本身就能說明它的重要性;因為它的后果涉及聯邦的生存、聯邦各組成部分的安全與福利,以及一個在許多方面可以說是世界上最引人注意的帝國的命運”。③［美］漢密爾頓等:《聯邦黨人文集》,程逢如等譯,商務印書館1980年版,第1頁。縱觀全書,前三十余篇講的都是將邦聯整合為一個強有力的聯邦的重要性,而后半部分才是對政治共同體內部權力配置的具體分析——如果沒有一個統一的政治共同體,所謂分權就等同于“皮之不存,毛將焉附”。而被認為擺脫了憲法研究的政治學宰制、在憲法學學科獲取獨立性地位中作出突出貢獻的戴雪的《英憲精義》一書,除了我們熟知的議會主權、法治、憲法慣例等原則,也同樣關注了聯邦主義這一關乎大英帝國的國家構成的核心話題。另外,戴雪也并不僅僅是一位憲法學教科書作者,他還撰有《思索英格蘭與蘇格蘭的聯合》《樞密院考》等似乎超出了時下定義的憲法學學科范圍的著作,④參見［英］戴雪、雷特:《思索英格蘭與蘇格蘭的聯合》,戴鵬飛譯,上海三聯書店2016年版;［英］戴雪等:《樞密院考》,戴鵬飛譯,上海三聯書店2017年版;［英］戴雪:《公共輿論的力量:19世紀英國的法律與公共輿論》,戴鵬飛譯,上海人民出版社2014年版。戴鵬飛博士對于戴雪系列作品的譯介,改變了之前對于戴雪等于《英憲精義》這樣一種刻板的標簽印象,還原了戴雪作為大英帝國憲法學家的豐富形象。對于蘇格蘭問題和愛爾蘭問題一直抱有濃厚的興趣,這是戴雪在為大英帝國搖旗吶喊嗎？無他,作為大英帝國的憲法學家,戴雪必然會思考當時制約大英帝國國家構成的核心命題——像蘇格蘭、英格蘭這樣的憲制問題。因此,《大國憲制:歷史中國的制度構成》從國家構成的視角理解憲制問題,是一種對經典憲法學研究傳統的回歸,也是一種對時下以權利、司法為核心的憲法學研究的范式突破,而考慮到作者處理的主題是歷史中國的制度構成問題,則其難度更要大的多,甚至可以被斷定為是一種注定要遭受質疑的理論冒險——其面對的研究對象,不是一次特定的憲法事件,也不是一段政治史,而是試圖對一個具有五千年政治文明史的統一多民族國家的制度構成給出自己的解讀。在解讀中作者試圖“展現歷史中國的構成,分析展示其內在的制度功能,建構一種關于中國憲制的理論話語”。這種憲制話語,“借助歷史、但又試圖超越歷史敘述的關于中國國家構成的理論,也是一個基于中國經驗關于一般憲制理論的嘗試”（第33頁）;更為重要的是,作者希望“提供一種研究憲制問題的立場、視角和進路,甚至是范式,加入目前,不限于中國國內的憲制/法/政/法律研究的學術競爭,但不是學術政治的競爭”（第34頁）。在書中,作者借用了中國古代“齊家、治國、平天下”的術語,把“中國憲制劃分為這樣三個相互勾連和糾結的領域,討論為什么中國必須同時又必須分別地應對這三個憲制問題”（第2頁）。

首先是“齊家”,在作者看來,儒家所謂的“齊家”,完全有別于現代社會學以婚姻生育為中心的家庭問題,其并不是現代新儒學關注的心性哲學問題,更不是商人們熱衷的成功學問題,而是傳統農耕中國最基層村落社區的組織建構和秩序維系問題,“村落的組織是農耕中國構成的全部基礎,治理整個國和天下所需的人、財、物基本都來自農耕村落,保證村落共同體安寧、有序和穩定不僅對每個農人和家庭很重要,對整個國家安定乃至天下太平也非常重要”（第24頁）。因此,作者在書中第二章討論了“父子和兄弟”這一縱一橫的關系對歷史中國村落的組織構成,以及對國家治理所需要的人力、物力和信息的節省;第三章討論了“男女有別”對于村落秩序穩定的意義,并以“外婚制”和“同姓不婚制”為例,分析了如何從制度上防止對于村落共同體秩序風險的挑戰與顛覆。

第二個層面是“治國”,即如何把散居在廣袤的農耕區域的無數自給自足,“老死不相往來”的村落整合成為一個高度中央集權的超大型共同體。由于疆域遼闊、地形復雜,各地差異巨大,所以這個覆蓋農耕區的超級政治共同體必須“開發出各種制度和機制,能有效包容、吸納、克制和平衡各地區的利益沖突,以源自地方,但忠于國家（統一皇權）的政治精英組成一個層級化的官僚集團,依據文字頒發的統一政令規則,從憲制架構和政治實踐上,以國家強有力的行動將缺乏內在利益的各地方緊緊勾連在一起,逐步整合起來”（第25頁）。作者在書中對于宗法封建制變遷、度量衡的憲制塑造力、國家主導的超級經濟工程的憲制意義、“書同文”“官話”與國家構成、精英政治與政治參與等主題的討論,均是從這一超大型政治共同體的整合、鞏固、延續出發,即從一種以國家構成為核心的憲制研究視角出發。正是基于這種國家構成的視角,在憲法學研究中常常被視為一種少數人權利的語言問題,才具有了文化憲制的意義。此外,科舉制也注定遠不止是一個文化教育制度或者公務員選拔制度,而主要是為了促進政治參與、擴大政治代表性,并在此基礎上強化整個政治文化共同體的整合程度。而歷代中國王朝之所以要“堅持干預具有全國意義的經濟事務,促成和便利人、財、物和信息在農耕大國的流動和配置”,堅持進行一些在當時看來并不高效和經濟的超級工程,就在于他們首先考量的是政治和軍事,既算經濟賬,更算政治賬。⑤馬克斯·韋伯曾經挖苦那種只知道短期經濟利益而缺乏政治成熟意識的經濟學家為半吊子經濟學家,參見［德］馬克斯·韋伯:《民族國家與經濟政策》,甘陽等譯,生活·讀書·新知三聯書店1997年版。韋伯還強調政治家所必須的政治素質,政治家之所以是政治家,正是因為他超越短期經濟利益的激情、眼光和責任感。參見［德］馬克斯·韋伯:《學術與政治》,馮克利譯,生活·讀書·新知三聯書店2016年版。

第三個層面是“平天下”。“平天下”系指“主動拓展、將山川隔離的農耕區逐步納入并融合到以中原農耕為中心的文明體制中”（第25頁）。但是,最重要的部分可以說是“一國兩制”的制度實踐,即在農耕地區采取郡縣制,在邊疆地區則采取接受和容納各種類型的地方自治;而“天下”,則“是推動歷史中國憲制演化發展的最重要刺激,也是中國在歷史中得以逐步拓展的材料或要素——無論是疆域、人口、物產甚至文化之淵源……若沒有這個在經濟、文化和治理制度上都顯著異質于中原的天下,就不可能有這個多元一體的中國,就沒有前面提及的作為事業的中國憲制”（第26-27頁）。

正是借助于“家”“國”“天下”這三個術語,作者勾勒出了三個性質不同但相互勾連的共同體形成過程:普通人的日常生活共同體（“家”或者村落）,主要屬于政治文化精英的政治文化共同體（國）,以及中華文明共同體（天下）,從而呈現出一幅歷史中國的憲制變遷圖景。這種研究,面臨著巨大的理論風險:一方面,其抽象程度注定掛一漏萬;另一方面,很容易陷入歷史的細節和泥潭。但這種旨在解說中國歷史憲制變遷的理論努力,以及試圖在此基礎上提供一種一般性的憲制理論的理論抱負,仍然是非常可貴的。

二、在歷史進程中理解“憲制”的生成

“創造、豐富并最終形成富有解說力和前瞻性的當代中國憲制理論話語,不可能僅僅關注昔日,它要求中國政治法律精英必須高度關注當代中國政治法律實踐這個長成的母體（matrix）,在學習了解并掌握西方的法學、政治科學、政治哲學以及相關社會科學的同時,還必須接上一直同史學關系緊密的中國本土憲制傳統和政治智慧……必須讓中國憲制/憲法的理論和實踐能同中國人的日常相信和感知密切地聯系起來”（第552頁）。在該書中,蘇力以譚其驤的論文《我國行政區劃改革設想》及費孝通的著作《中華民族多元一體格局》所揭示出的憲制理論意義為例,強調了“擁抱和吸納社會科學人文知識”的意義（第550-552頁）,這從目前的一些研究現狀也可以得到印證。譚其驤的分省論并非首倡,早在1895年康有為就于《上清帝第二書》中提出了廢除省制的建議。⑥康有為:《公車上書記》,光緒二十一年文升閣木刻,另有光緒乙未上海石印書局代印本。省制話題后來也成為民國制憲時期的一個焦點話題。時下法學界、政治學界、行政管理學界關于行政區劃問題,一直不乏討論,可這一問題現在仍然是一個非常重要,但研究關注度與之并不相稱的領域。關于“統一多民族國家問題”,在法學界,無論是憲法學界的“少數人權利保護、地方自治研究”,還是法理、法史學界的“法律多元、民族習慣法研究”,乃至從屬于民族學的民族法學研究,確實很多時候還停留在對具體權利、制度問題的研究,而未能從憲制生成的高度理解“統一多民族國家”的問題,或者說發展出一套關于“統一多民族國家”的憲制理論。

作者關注歷史,是因為在作者看來,其所“試圖理解和闡述的農耕中國之憲制,……一定不是,至少不能只被視為,當代中國憲制變革的對象,家國天下并非一個已經過去,或者從屬于過去的傳統,它還可以,甚至必然是當下的一個正持續著的傳統”（第538頁）,當代中國所面對的諸如基層治理、邊疆安定等憲制難題,仍然可以用家國天下來概括。“歷史中國的家國天下憲制問題仍然影響著當代中國。有時甚至規定著當代中國,因為憲制要面對、要應對——即便無法解決——的就是這些問題。制度發源于這塊土地,扎根于人性,因此制度應對的有些問題甚至許多問題一定源遠流長,不會到此為止,還會流向未來……也因此,歷史中國的家國天下的憲制實踐擠壓出來的學術視角,仍會有助于當代中國學人。甚至未必僅限于理解中國和未來中國的實踐……相對于歷史上各種帝國或政治體聯合（如聯合國或者歐盟）的實踐經驗,我視之為其他形式的全球化實踐,可以說,這是至今為止在人類自身自發的制度競爭中唯一存活下來的實驗。今天的人們有理由記取這些經驗”（第542—543頁）。因此,在書中,蘇力“用一種不按時間排列整理事件的方式,即圍繞問題講道理的方式來展示中國憲制及其實踐,說說歷史行動者層面對的重大約束、難題和他們的制度選擇。更一般地說,我想用中國歷史的憲制經驗,來揭示一般憲制可能或者必須面對的難題”（序言第5頁）。如前所述,這是一種理論冒險,尤其是考慮到作者之前的《法治及其本土資源》《送法下鄉》等著作給讀者留下的深刻印象,該書也許會面臨讀者對諸如“家國天下的邏輯不夠嚴謹、或者缺乏更為具體的分析指標、若干細節內容論證不夠細致、涉及的歷史背景對于其他學科‘可能’不過是常識”等質疑,但作為一名六十多歲仍然奮戰在法學研究第一線的成名學者,能開辟一個全新的,且注定會面對各種質疑的領域（雖然作者的思想關切是一以貫之的,但該書所涉的領域可以說是全新的,而且就其復雜程度而言,是司法領域遠遠無法與之相比的憲制和歷史領域）,在時下的法學界絕屬罕見。

在歷史進程中理解“憲制”的生成,意味著“對憲制的切實理解必須考核和理解具體時空中的問題和具體的約束條件——什么樣的具體時空下,催生了人民哪些具體和基本的生存需求？利用了什么,甚至挪用了什么,創造了什么制度”（第534頁）？這是一種實用主義、功能主義的立場,是將憲制視為需要解決的problems,而非questions或者issues,在這個意義上,憲制自然只能受制于特定時空背景下的歷史語境,而非一種放之四海而皆準的教條或者普世價值;同時,很多制度,如作者在書中指出的兄終弟及或者嫡長子繼承制度,乃至號稱“天下為公”的禪讓制,“都與政治道德和制度倫理上的善惡無關,而與政治權力繼承或者轉移所要實現的制度功能有關,與制度的有效性更多相關”（第83頁）。

在歷史進程中理解“憲制”的生成,意味著這種憲制的生成不一定是一種必然的邏輯自洽或者線性演進,而很可能是一種基于“特定的社會政治經濟條件下擠壓出來的制度嘗試或者制度試錯”,甚至是“互不相關、不時相互矛盾,有時甚至尖銳對立和沖突的地方制度,在對立和沖突中,在持續回應這片土地上的各種人生存需求的過程中”（第534頁）演化、淘汰、整合而成;而看似對立的一些制度競爭,實際上可能也只是不同政治、歷史情勢下的一種具體方式的差異,其國家整合的制度初衷是一致的。最典型的即是封建郡縣制之爭——周代的宗法封建制,并不像一些學者所理解的那樣,純粹是一種分權的考量或者對諸侯國的無為而治,而是一種國家整合、族群融合的積極拓展。

在歷史進程中理解“憲制”的生成,意味著評價憲制的標準“不在于它是否永生并因此普世,是否符合某個理論、符合某個看上去很美的愿景,而是在特定歷史時段,在當時的經濟社會各種條件約束下,這個制度是否充分利用了當時可能利用和相信的一切資源,促成了一個國家尤其是大國的發生和長成”（第266頁）,也就是說,我們對于某一特定憲制的評價,同樣需要將其還原于當時特定的歷史語境之中。同時,有些特定政治制度的得失,或者其歷史貢獻的評估,有時候又需要放在歷史長河中才能得到更為完整的理解。如書中所指出的,對于獨尊儒術這一政治措施,其“最大貢獻也許還不是在當時,甚至不是其后數十年間,而是在大約七個半世紀之后,獨尊儒術為全國統一的科舉考試制度奠定了基礎。‘教材’逐漸全國統一了,各地讀書人都知道了考試內容和努力方向,才有可能最終建立和實踐一個為全國讀書人普遍接受的、全國統一且標準化的考試評價制度……從技術層面來看,對中華民族的人才選拔、文化發展和制度建設貢獻巨大、意義深遠”（第414頁）。

作者關注歷史進程,并不意味著作者的問題意識在于一種制度史研究。實際上,對于強調資治通鑒、知往事辯得失的具有五千年政治史和文明史的國度而言,關于政治制度史研究也一直是顯學。如作者所言,“盡管會涉及許多歷史,但它關心的并非歷史中國的一些具體的人和事,不是那許多精細且耐人尋味的細節。甚至,說是‘憲制’,卻也不是歷朝歷代重要制度的沿革和承繼,而是一些重要制度及其針對的各個社會難題,是這些制度各自及其總和與歷史中國構成的結構功能關系;”旨在以“更集中以及更系統化的問題意識,力求脈絡清晰、邏輯緊湊、回答簡潔”（第559頁）,也即,其在意的是“說理”,而非“說事”。但一方面,“說理”與“說事”并非截然對立,一個具有高度說服力的“說理”也必然會要求“說事”的基本論證扎實、材料準確,否則,所謂“說理”就成了空中樓閣;另一方面,既然是“說理”,就必然要求脈絡清晰、邏輯清楚,而不是看似散亂的材料仍然散亂、陷入到歷史細節的汪洋大海。可能也是研究進路的原因,這種“追求經驗的社會科學理論”,如果處理不當很可能左右受敵——具有制度史背景的讀者會覺得史學不夠,而具有政治哲學偏好的讀者則又覺得抽象不夠。另外,就作者強調的“擰干時間”和“東拉西扯”的寫作模式而言,盡管作者意在通過這種古今中外的比較來印證歷代中國的憲制經驗并非孤島產品,而是具有一定的普遍意義,但也容易被質疑為不夠凝練、不夠清晰、不夠體系化。

三、為什么要關注疆域管控：大國憲制

關于一國中央與地方關系的憲法學術語,有中央地方關系、地方自治、地方制度、縱向分權、國家結構形式等不同的說法,這其中,國家結構形式是比較傳統的馬克思主義憲法學術語,而學界近年多將地方自治視為時髦。盡管作者在書中一再聲稱,我們應該更關注的是“事”,而不是“詞”,然而,不同的“詞”背后隱含的可能就是做“事”的立場、原則與方式。在筆者看來,國家結構形式這個概念,實際上恰恰最能體現一個多民族大國尋求國家整合的努力之理論旨趣。而討論一個大國的國家構成或者憲制問題,同樣無法回避諸如疆域管控、行政區劃、邊疆治理、族裔分布等主題;雖然這些主題并非顯學,而且有些敏感,甚至常會面臨是否為法學學科屬性的這樣一種學術共同體身份的質疑。也正因為如此,該書旨在解讀大國憲制問題,討論歷史中國的制度構成,便必然會涉及上述主題;除了書中第五章關于疆域管控與行政區劃的討論,在書中第一章“宗法封建變遷中的憲制問題”、第四章“憲制的軍事塑造”、第七章“經濟的構成與整合”、第八章“書同文與官話”等主題方面同樣涉及了上述主題。這也足以說明,疆域管控,以及與之相關的行政區劃、邊疆民族問題,從來都是一個多民族大國必須面對的核心憲制命題,因為它直接關乎國家構成的完整情況與鞏固程度。

在該書第五章,作者集中討論了歷史中國的疆域管控與行政區劃問題,具體分析了西周分封制的憲制意義、郡縣制和中央集權、地緣政治和行政區劃、“羈縻”與“改土歸流”等內容。以往對于西周分封制的評價,多從分封制與天下體系、分封制的分權制度及其現代啟示、分封制與郡縣制的制度差異等方面著手;在該書中,蘇力更多地從國家構成的視角,強調了分封制對于西周這樣一個多層級的政治大國的積極建構意義,并且意識到了封建制和郡縣制制度差異的背后一以貫之的國家整合的政治追求。作者指出,“分”“封”“建”三者反映了西周初年政治高層的政治自覺、對國家體制的新的理解,以及治理天下的新理念與新建構,“在中國憲制史上,西周可以說是承前啟后,為農耕文明的中國創造了最早的領土國家政治架構”（第231頁）。應當說,這是對西周分封制之于歷史中國制度構成的一種客觀評價,雖然講“百代都行秦政法”,“封建非圣人意,勢也”,甚至有學者認為,“商周之際,地廣人稀,交通不便,周王朝在推翻殷商統治之后不可能建立領土國家,以直接統治所有被征服地區,只能采取據點式的城邦國家,以間接統治普天之下”,⑦周振鶴:《中國地方行政制度史》,上海人民出版社2005年版,第13頁。但這并不能否認殷周之際在政治體制和國家結構形式方面的巨大變化,以及西周初期政治精英們在國家整合方面所做的積極努力,要求周代就建立起牢固的領土國家,也有點缺乏同情的理解。而西周分封制的積極進取,也同樣為統一多民族國家的形成作出了重要的貢獻:正是通過分封制,周王朝分封諸侯、隨行貴族,以及當地原有族群上層,實現了早期中國的族群融合。⑧如“魯國有周人、商人、奄人三種成分,晉國有周人、夏人、商人及戎人多種成分”,參見許倬云:《萬古江河:中國歷史文化的轉折與開展》,上海文藝出版社2006年版,第51頁。不過,對于西周分封制的制度缺陷以及西周政體解體的政治原因,作者在該書中僅僅歸結于時光侵蝕所導致的血緣疏遠和利益分歧,分析得偏于簡單。實際上,西周分封制的沒落也和分封制,以及西周政體自身不可克服的內在缺陷有關,如其實行的被稱為“自殺式的管理方法”——授予官員以不動產而非俸祿,最終導致了貴族家族財富和權勢的不斷增長,同時也使周王室日益貧困;諸侯國不斷被分封出去,隨著時間的推移從空間和心理上都離王室愈來愈遠;周穆王和周宣王兩次遠征導致王師實力大減;東部諸侯國遠離鎬京,導致周王室只能獨立應對西方諸戎的威脅以及西周晚期宮廷政治的腐敗與內斗等。⑨參見李峰:《西周的滅亡:中國早期國家的地理和政治危機》,上海古籍出版社2007年版。這是再正常不過的現象,很多時候,最大的優點往往也是最大的缺點,誠如硬幣有正面反面;而且,憲制問題既然稱其為問題,就注定不可能有一勞永逸的答案,注定需要一代代的政治文化精英們審時度勢、與時俱進。

對于郡縣制,作者從戰國時期列國的軍事競爭,以及代君自立后,君主及大夫重臣因為洞悉原有政治制度缺陷而強化中央集權等方面進行了分析,指出了秦始皇和李斯作為郡縣制奠基人的偉大政治家地位,并敏銳地意識到了:“有關憲制的論戰,有時不可能僅僅是論,或止于論,有時候則必須有‘戰’,還不得不接受戰”。（第238頁）但對于郡縣制的起源,作者論述得偏于籠統——根據周振鶴的研究,“縣”在春秋戰國時期經歷了縣鄙之縣、縣邑之縣、郡縣之縣的發展階段,直到春秋初期,縣作為行政單位與邑尚無大的分別,而戰國之“集鄉聚為縣”與春秋之“滅國為縣”在中央集權方面有絕大區別;至于“郡”,“在戰國時期始終是設在邊境和新征服的土地上,在心理上帶有臨時措施的感覺,六國的本土均未曾設郡,同時封邑也有殘留”。⑩分別參見前引⑦,周振鶴書,第14-32、36頁。而郡縣制在秦代之后,實際上也幾經反復,如漢代初年即被認為是一種因應了當時政治情勢與不同地域文化的、具有二元色彩的郡國制,西晉和明代都曾大興分封皇室成員以為屏藩之事,到底是內輕外重還是內重外輕也一直是歷史中國的憲制難題。另外,對于郡縣制在歷史中國政治構成中的地位與作用,還應與另外幾個相關的政治制度聯系起來進行分析:一是邊疆的治理模式,該模式實際上與內地有別,呈現出典型的多元色彩,如漢代的藩屬體制、唐代的羈縻制度、元代的土司制度等,甚至在清代新疆地區,根據疆內不同的民族分布特點和經濟發展狀況,分別采取州縣制、伯克制、扎薩克制,因俗而治;二是郡縣制與監察體制糾葛背后的中央地方關系問題——刺史、州牧、巡撫總督等原來均屬于中央監察官系統,且直到清末地方自治運動時期,當時的督撫們關于自己的政治身份仍然有“老革命遇到新問題”式的困惑;?如關曉紅所指出的,“民國以來,學界習慣用中央與地方的觀念,討論清季新政內外官改制及其引發的矛盾糾紛,忽略了督撫反復強調元代以來行省并非‘地方’的申辯,且多不愿成為立憲政體下的‘地方’官吏,以及清廷所頒政令中,直省始終未成為地方行政層級的事實。時人套用外來政體的中央與地方概念觀照清代的部院與直省,不僅與清朝集歷代王朝體制之大成的設制用意形似而實異,且對清季改制及民初省制造成很大困擾,亦長期制約后人對中國政治制度史的認識。這種觀念體制上中西新舊不相鑿枘的糾葛,折射了制度興革與歷史文化復雜而深刻的聯系,也給未來中國的改革設置了難題”。詳見關曉紅:《清季外官改制的“地方”困擾》,載《近代史研究》2010年第5期。三是郡縣制、分封制的糾葛及其與皇權制度的關系。誠如管東貴所指出的,“皇帝制是從封建制解體后蛻變出來的,它雖然跟血緣團體的整體關系已經脫鉤,但皇帝本身的權位仍行世襲。換句話說,它仍然含有家天下的性質”。?管東貴:《從宗法封建制到皇帝郡縣制的演變:以血緣解樞為脈絡》,中華書局2010年版,第124頁。官僚制取代貴族制,政治精英的選拔渠道不斷拓寬,但限于“家天下”的屬性,仍然不時有開國之君們不顧歷史教訓行分封皇室子弟以為屏藩之事,不撞南墻不回頭。?如漢代的七國之亂、西晉的八王之亂、明代的靖難之役。對中國古代分封異姓王的憲制史考察,則可參見吳歡:《“異姓不王”的傳統國憲規范及其悖倫與破解》,載張仁善主編:《南京大學法律評論》2014年秋季卷,法律出版社2014年版。

五千年來,中華文明在地理上的蔓延擴大,在歷史上的綿延不息,鑄就了中國作為一個統一的多民族國家的歷史事實,這是西方很多學者百思不得其解卻又不得不承認的一個歷史事實。?［日］王柯:《民族與國家:中國多民族統一國家的思想的系譜》,馮誼光譯,中國社會科學出版社2001年版,第2頁。因此,關于中國古代憲制的研究,也必然會涉及邊疆治理、族群問題。在該書中,作者除了第五章關于作為邊陲的天下、羈縻與改土歸流等主題的分析,在其他相關章節也多有涉及,如第四章對于軍事因素在“平天下”中的角色承擔、第六章對度量衡在“游牧文明規訓”中的作用。在第五章中,作者分析了中央政府對邊陲地區的幾種治理模式、以及羈縻與改土歸流等憲制措施的效果,并敏銳地指出,羈縻制等“政治制度上的妥協,只能換來各地上層貴族一時的政治忠誠,這種基于利益交換的關系不可能可靠……長遠來看,諸如土司這類世襲的封建制,也不利于邊陲地區的經濟社會發展和政治上的長期穩定。世襲固化了邊陲地區上層貴族的政治、經濟和社會地位、社會缺乏流動性,當地社會底層的民眾無法從這種封建制中獲得好處……特別是在本部族內部,他不受任何制約。這種制度阻礙了中原文明在邊陲地區的傳播和接受,不利于民族融合,不利于國家的政治、文化和社會心理的整合和重構”（第261頁）。雖然,土司制度本身即是內地文明和邊疆文明融合的產物,而古典中國時代采取的羈縻制模式也和中央政府的邊疆治理能力有關,但作者對這種依賴部分上層人士對中央的政治忠誠的羈縻制模式的缺陷分析還是非常中肯和敏銳的,這同那些一再強調羈縻制度是民族區域自治制度的古典淵源,而不顧民族區域自治制度的社會主義屬性的論調相比,不知高明了多少。實際上,中國國家建構的深入、廣大邊疆民族地區各族人民政治、經濟、文化權利的真正享有,是到了新中國成立初期在邊疆多民族地區進行民主改革、宗教改革之后。?詳見常安:《西藏民主改革:現代政治秩序建構及法理解讀》,載《民族研究》2014年第1期;常安:《規范、結構與歷史:現行憲法宗教條款的全面解讀》,載《原道》2016年第3期。筆者在這兩篇論文中對少數民族地區民主改革、宗教改革進行了具體分析。但對于我國這樣一個統一多民族國家的憲制變遷和法政思想源流,作者在書中分析得也過于簡單——天下體系、華夷之辨、大一統這三個古典中國政治哲學術語,及其相應的制度建構也同樣值得重視。在天下體系中,基于不同生產方式、風俗習慣而產生的所謂“華夷之辨”并非是一種種族意義上的絕對區分,更多的是一種文化意義上的界分,且這種界分是可變的;“夷狄入中國,則中國之”,本身即可視為中原文明對于邊疆的一種向心力和吸引力。正是因為這種天下體系式民族觀的開放性,中國境內的不同民族才可以融合成為一個統一的多民族國家,也為不同族裔的少數民族政治精英的“平天下”大業提供了觀念可能和制度激勵。同樣,由于同處于天下體系之中,所以統一是常態,割據是非常態,無論是哪個族裔身份的政治精英,都以認同中華、統一天下為己任,即“大一統”。大一統,意味著受命于天的天子只有一個,也意味著中央王朝的唯一性,所以無論是漢族建立的區域性政權,還是少數民族建立的地方政權,都以統一天下為己任;大一統,意味著一個真正符合“統一天下”之“天子”要求的統治者,必須積極處理邊疆事務、鞏固多民族國家的統一程度,而非偏安一隅、唯求自保。正是有了大一統的制度和理念,歷代統治者和人民才將中華大地視為一個整體,中國作為一個多民族統一國家的歷史也得以維系、鞏固并不斷發展。對于書中提到的清代邊疆治理政策,也需要更為具體和客觀的分析。在清代,采取滿蒙聯合的國策,將昔日長城內外的烽火號角轉變為遠赴恰克圖的商道;康雍乾三朝幾次對準格爾用兵,鞏固了中國西北邊疆地區;在西藏則采取扶植喇嘛教的政策,并制定了一系列政治制度以解決西藏內部僧俗之間的政治糾葛;建立起一個橫跨內陸亞洲、堅實程度超過元朝的多民族帝國,也進而奠定中國作為一個統一多民族國家的疆域與民族分布。但是,任何政治安排都無法一勞永逸,清前期采取的劃東北為封禁之地、區隔內地與邊疆的政策,固然確保了清統治者對內地與邊疆地區分而治之的統治需求,但也給近代以來西方殖民者在中國邊疆的分裂活動以可趁之機,更給清末旨在通過立憲實現邊疆地區的有效整合的民族國家建設憑增難度,甚至一定程度上我們今天的一些民族問題,如果追根溯源也可溯及清代對于邊疆民族治理的政治安排。?對于清朝政府的這種族類政治及其歷史遺產,參見熊芳亮:《從大清到民國:中國民族理論政策的歷史變遷（1644—1949）》,社會科學文獻出版社2016年版;常安:《統一多民族國家的憲制變遷》,中國民主法制出版社2015年版。

總之,對于一個龐大的統一多民族國家,及附著其上的五千年政治文明史,試圖用幾個抽象范疇（這些范疇和傳統的法學概念完全是兩碼事）形成一種嚴密而自洽的歷史敘事和憲制理論,也許是一場注定遭受各種非議,且吃力不討好的理論冒險,法學、歷史學、政治學等不同學科背景的學者和讀者,也都可能對作者的論證模式和論證細節提出各種質疑,甚至作者的一些老讀者也會對其中的敘事模式、論證的整合性表示不適。過于強調歷史情境、過于執著于功能主義與實用主義,也會給人以“存在就是合理”的感覺,且會影響到對一些軟性制度或者意識形態之于國家構成的作用進行公允的評價。但這種旨在解說歷史中國憲制生成的理論努力,以及試圖在此基礎上提供一種一般性憲制理論的理論抱負,無疑體現了一種學人本色,至于未來的評判,或許只能交給學術市場慢慢驗證。