鄉村振興戰略下財政涉農資金績效管理路徑與機制研究

(中央民族大學經濟學院 北京 100081)

一、引言

涉農資金是各級政府在預算中安排投向農村的專項資金，其范圍涵蓋了農村社會經濟發展的各個方面。從基建綜合開發，到各種補貼救濟，再到科教文衛事業發展，農村社會生活的每一環節都有著涉農資金的身影，其作用與意義不言自喻。涉農資金一般由縣級政府成立相關的監管小組，全面對本縣域資金的分配、使用、管理、監督負責。近年來，隨著脫貧攻堅戰的持續推進，涉農資金在扶貧領域發揮了至關重要的作用，而新時代對農村工作又提出了新要求，其核心就是實施鄉村振興戰略。《財政部貫徹落實實施鄉村振興戰略的意見》(財辦〔2018〕34號)提出，推動全面實施財政涉農資金績效管理，建立健全以結果導向配置涉農資金的績效管理機制，逐步將績效管理涵蓋所有財政涉農資金項目。因此，涉農資金績效管理如何實施，如何設計體制機制，是我們當前面臨的新的重大課題。在全面實施預算績效管理的大環境下，財政涉農資金績效管理涉及的是更為具體微觀的問題，可以考慮參考預算績效管理體系的設計，同時也要結合資金自身特性進行個性化、專業化管理。

二、財政涉農資金績效管理的現狀與問題

(一)管理現狀

近年來，中央出臺了一系列文件支持貧困縣統籌整合使用財政涉農資金，創新優化供給機制，以充分發揮資金集聚效應，為確保如期打贏脫貧攻堅戰提供了支撐。在全國各地推進涉農資金整合的過程中，一些地區在實踐中探索總結出了先進的做法與經驗，為提高資金使用效益打下了堅實的基礎。通過調研了解，目前全國的涉農資金整合改革中，山東省特別是膠東半島地區走在了前列，該省于2018年6月進一步創新涉農資金管理機制，將中央(部分)和省級涉農資金全面歸并整合，設立鄉村振興重大專項資金，按照集中統一管理的原則統籌安排使用。

在梳理財政涉農資金整合相關政策文件的過程中，可以發現多數文件中都強調了加強對涉農資金的績效管理，可見各地區各單位對加強績效管理都有了更深刻的認識，這是推進該項工作的有利基礎。在完善績效評價制度方面，財政部相繼出臺了一系列績效管理制度，為專項資金的績效管理提供了遵循；山東省財政廳研究制定了關于對統籌整合涉農資金開展綜合績效評價相關辦法，將綜合績效評價結果與預算安排和資金分配掛鉤，旨在全面提升涉農資金管理水平和使用效益。在全面實施預算績效管理的時代大背景下，目前山東各地市特別是膠東半島地區正在全力推進相關工作，且從全國范圍來看，已有一定進展。

(二)存在問題

1.績效管理路徑不暢通。黨的十九大指明了我國全面實施預算績效管理的方向，然而在財政涉農資金方面，績效管理路徑不暢通、不規范的現象依然普遍存在。在資金監管中，事前評估不到位問題較為突出，主要表現為部分申請立項的資金缺乏科學性與合理性，事前績效評估不夠充分，造成了資金使用效率的降低。具體到區縣層面，可能某項資金并無用武之地，由于資金管理的約束，又不能輕易改變其用途，自然就會沉淀在部門內部，這嚴重制約了資金經濟效益的發揮。

2.績效管理體制機制不健全。自2016年國務院開展相關改革試點以來，我國財政涉農資金管理體制機制逐步完善，統籌整合取得了一定效果。與之不相匹配的是，涉農資金的績效管理體制機制仍不健全，口號喊得響，真正落實的少。一是未能真正理解并建立起績效管理聯動機制；二是預算績效管理追蹤問效機制有待完善；三是針對資金整合的績效管理制度不健全，在涉農資金統籌整合使用的改革背景下，對資金的綜合績效關注不夠；最后也是最重要的，績效管理的主體應該是誰，究竟是資金使用單位還是資金分配或監管單位，這三者之間的責任劃分應該如何，目前仍不夠明確。

3.績效評價缺乏科學的指標指引。這一問題主要表現為指標體系的設計較為單一，不能綜合考量財政涉農資金的使用績效；另外就是指標體系針對性不強，往往更側重資金的一般使用效果，難以體現其對推動“三農”工作的價值。科學有效的指標體系，應能夠針對資金的使用及資金效益的發揮進行合理評判，并且易于操作、方便使用，使評價結果簡單明了，在信息公開環節也能夠使社會公眾一目了然的看到資金投向及資金使用效益如何。

三、財政涉農資金績效管理路徑設計與機制構建

(一)路徑設計

財政涉農資金的績效管理要遵循預算績效管理的總路徑，在預算的編制環節要明確績效目標并開展事前績效評估，執行中要強化績效監控，執行后要開展績效評價，評價后注重將評價結果作為預算安排、政策調整和改進管理的重要依據，將績效同預算執行的每一個環節實現高度有機的結合。

1.明確績效目標并開展事前績效評估。將目標設定和事前相關工作進行有序組合，真正做到項目未動，評估先行。各資金使用單位在申報涉農預算時，應對本部門本單位的工作實際進行科學理性分析，有效分解下達任務，結合所在地區單位的實際情況，一并設置各個層級、各個方面的績效目標并隨著預算上報。這些指標要結合具體的資金投向，因時因地制宜的設定，特別是事關農民群眾切身利益的項目資金，要有針對性的設置滿意度指標。設置績效目標的同時，應結合相關的規劃情況，按照業務正常流程，對新出臺的有重大影響力的政策和項目從設立到資金投入、項目目標、項目方案、資金使用合規等方面開展前期論證評估，評估結果作為申請預算的必備要件。這是實現涉農資金科學管理的首要路徑。

2.強化績效運行監控并開展事中監督。涉農資金整合使用是否按照初始設定的目標進行，能否如期保質保量完成任務，是績效運行監控考察的重點。資金的使用者及主管單位要將績效目標同預算執行結合起來，注重對項目和資金的動態檢查監督；財政部門要對重大的涉農項目和政策進行績效跟蹤，用預算約束的硬機制倒逼項目單位狠抓資金使用效益。對于資金運行的管理，更要嚴格按照相關規定標準執行，嚴防卡拿截留、資金沉淀的現象發生。事中監督是確保績效目標能夠如期實現的重要手段之一，各級政府部門、單位或社會公眾都有監督的權利。

3.開展績效評價并做好事后監督問責。年終或者項目運行周期結束后，涉農資金使用單位要及時開展績效評價，并進行事后的監督問責。前一年的結果要對后一年起到指導作用，實現好舊終點與新起點的有效銜接，對于未來涉農政策效果的提升，具有極其重大的現實作用。

(二)機制構建

機制構建是一項系統性的工程，要在這個過程中協調好各方，通過資金分配權限的明確，從源頭上控制資金的規模，切實提升涉農資金的績效管理水平。據調研了解，目前膠東半島地區對涉農資金績效管理機制進行了深入探索，值得借鑒。

1.構建涉農資金規劃機制。各級政府要堅持目標導向和問題導向，結合本地脫貧攻堅和鄉村振興戰略任務，編制好本地涉農資金規劃，實現與國家規劃的對接。要明確項目的重要性，對緊急任務要優先保證資金，對中長期的項目要均勻安排資金，防止出現頭重腳輕、前松后緊的現象。各地規劃的編制要形成由市縣委農工委牽頭，各資金使用部門申報，財政審計部門監督的體制機制。在規劃引領行動的前提下，將涉農資金置于規范體系之內，有效杜絕亂安排、亂使用、缺監督的現象，還其用于農、惠于農、富于農的本質。

2.明確資金分配及統籌整合機制。明確資金的分配權限，由各地財政部門會同市縣委農工委討論確定，財政部門主要負責資金的切塊下達。真正做到涉農資金的管理使用有組織、有領導，具體分配有序，規模相對合理。同時，政府部門要發揮能動性，在資金全生命過程中，結合相關規劃，承擔主體責任，對資金做到“應整盡整”，真正實現“多個渠道引水、一個龍頭放水”的涉農資金投入新格局。下級政府要及時貫徹落實上級規范性任務和約束任務的精神，將資金及時傳達分配，制定明確的本級計劃，合理安排支出，實現資金及時撥付。

3.建立績效管理權限和評價結果約束機制。績效管理是一項系統性、復雜性的工程，它牽涉各方利益，涉農資金作為推進“三農”事業發展的催化劑，其生命鏈條中既有資金使用單位，也有受益群體，還有上級主管部門等，多方參與更需明確權限。當前我國預算績效管理如火如荼的開展，更需要對由誰來主導績效管理工作做出明確的制度設計。同時，要建立起結果硬約束機制，切實發揮好結果導向的作用，使績效管理真正發揮出其“績效”。

四、結論及建議

財政涉農資金績效管理體制機制的不健全，將不利于推動全面實施財政涉農資金績效管理，因此要進一步完善財政涉農資金績效管理體制機制，優化績效評價指標體系，重視評價結果利用。

未來加強我國財政涉農資金績效管理，要深化管理意識和理念，增加業務實操培訓；建立績效管理聯動機制，使各部門在涉農資金績效管理中充分發揮主體作用；完善預算績效管理追蹤問效機制，強化對業務部門的監督管理；嘗試實施針對涉農資金統籌整合的綜合績效管理方法。要處理好一般性與特殊性的辯證關系，優化績效評價指標的設計，指標設計要體現多維度性，考慮引入綜合指標，以全方位的考量資金的使用效益；同時要注重針對性，更多以“三農”相關的內容來作為考察對象，以實現對結果的合理利用。在業務的考核中，始終堅持績效原則，讓績效來說話，讓績效來當家。堅持問責倒逼提質增效的原則，對績效評價結果進行利用，不僅對于提高預算資金分配的科學性，而且對于強化部門的監督管理及廉政建設都有著深刻的意義。