美國國家公園的體制探討及其對中國的啟示

(四川大學歷史文化學院 四川 成都 610065)

一、引言

從1872年第一個國家公園黃石公園問世，至2018年10月，美國國家公園系統擴展到418個公園，其中包含為美國國家公園等共19種以上不同的類型的保護地，150個相關區域及多個相關項目，這些項目幫助保護國家的自然和文化遺產，造福現在和未來的幾代人。在黃石公園建成至今的100多年里，建立國家公園的構想已經從美國傳播到了世界各地。今天，全世界200多個國家，共建立了4000多個國家公園。中國自然也不例外。從2013年11月，中共十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制；到2015年12月，10個國家公園體制試點方案陸續獲批；到2017《建立國家公園體制總體方案》公布，中國國家公園建設已經進入實質性階段；2018.4月國家林業和草原局、國家公園管理局正式成立。中國國家公園建設可謂真正“提上日程”，面對剛剛起步地國家公園和亟待調整地保護地體系，中國國家公園體制還有一堆問題需要解決。

二、美國國家公園發展歷程

有學者將美國國家公園地發展史大致分為5個階段[1,2]。本文作者將其劃分為四個階段。第一階段為19世紀初至20世紀10年代，此時處于美國國家公園萌芽時期，國家公園體系還沒有形成。1872年成立了黃石公園后，美國又陸續以保護荒野保護自然為名建立了一大批國家公園。1906年，國會通過了《美國古物保護法案》，這標志著大量歷史遺跡將受到聯邦政府有效地保護。美國國家公園早期的情況相當混亂，雖然當時內政部、農業部及國防部都稱國家公園歸其管轄，但事實上沒有一個部門對國家公園進行管理[1]。直至1916年國家公園管理局成立，才標志著美國國家公園體制正式建立。第二階段為20世紀10年代至40年代，這是國家公園管理局的作用嶄露頭角的階段。這段時間美國因為受經濟危機和第二次世界大戰地影響，整個國家都處于黑暗中，但國家公園卻十分繁盛。它承擔著解決國民就業和為戰爭提供資源的任務。在間，許多年輕人的加入為國家公園體系的發展產生了巨大的影響。第三階段為20世紀40年代至60年代，這時是國家公園管理局的而立之年，也是國家公園發展最為迅猛的階段。二戰后游客量大增，但公園卻面臨著承載力與預算的問題，國家公園管理局啟動了“66號任務”，但是它在滿足游客需求的同時卻也被批評過度開發破壞生態環境。1964年國會通過了《荒野法》，開始對荒野進行界定并實行嚴格的保護[2]。第四階段是20世紀60年代至今，美國國家公園已經開始重視生態保護和教育了。并強調要恢復每個公園的復雜生態系統，提出《國家公園特許經營法案》等直至今日還十分先進突出的規定。

三、美國國家公園法律體系

經過百余年的發展，美國國家公園已建立較為完整的法律體系，并能與他相關法律法規緊密配合，為美國國家公園的發展保駕護航。美國國家公園法律體系分為以下幾個部分:國家公園基本法、各國家公園的授權法、單行法、部門規章以及其他相關聯邦法律[3]。1916年國會成立美國國家公園管理局(以下簡稱NPS)時頒布的《國家公園基本法》規定了NPS的基本職責，即：“NPS應根據如下基本目標來改善與管理國家公園、國家紀念地及其他保護地區……利用：在保護風景資源、自然和歷史資源、野生動物資源，并在保證子孫后代在不受損害的欣賞上述資源的前提下提供當代人欣賞上述資源的機會”[4]。隨后在1970年和1978年美國又對《國家公園基本法》進行了修正，使這部法律更好的推動國家公園的建設與管理。

美國國家公園體系中的每個國家公園單位均有自己的授權法。各個國家公園的授權法規定了該國家公園單位邊界、重要性以及其他適用于該國家公園單位內容[4]。例如，我們所知道的美國黃石公園的《黃石公園法》就是該公園的授權法。這樣的使得每個公園的具體措施都有法可依。

美國國家公園的相關法律中的《荒野法》、《國家步道系統法》、《國家自然與風景河流法》等則擴大了國家公園管理系統和單元[5]。除此以外《公園志愿者法》等與國家公園相關的法律規章。這些法律法規從橫向和縱向兩方面共同形成了管理美國國家公園的法律體系，構成了緊密圍繞“國家公園”的法律文件群，形成多種法律控制制度互補、相互制約的平衡型構架[6]。

四、美國國家公園的管理經營情況

美國國家公園管理為三級垂直領導體系模式。以中央集權為主，三級依次為國家管理、地區管理及基層管理。NPS為最高行政機構，下屬內務部，負責全國的國家公園的管理、監督、政策制定等[6]；在管理局總部的領導下，地區設地區管理局，這些管理局以州界為標準進行劃分管理范圍；再下面具體到每座公園，實行園長負責制，負責管理該公園事務[7]。這樣的三級垂直管理方式,具有分工明確,工作范圍清楚的特點，為國家公園能高效運營提供了條件。

在管理方面，美國國家公園的絕大部分事權均由NPS直接管理，其中包括管理規劃編制與批準、建設項目核準、經營性項目準入、旅游開放許可等，這樣更有利于體現國家公園的公益性特點[8]。此外美國還進行了“三分式”的分類管理，將境內國家公園分為自然、游樂、歷史三個系統。通過這樣的方式，公共旅游資源得以被合理開發與利用[7]。

美國國家公園內主要進行以下3種經營形式來開展商業活動：特許經營、商業開發授權以及租賃協議，它們幾乎涵蓋了國家公園體系內全部旅游產品與服務。美國國家公園最典型的是“特許經營權”。國家公園的特許經營在國際上代表了生態保護市場化融資的主要手段之一[9]。美國中央政府將管理權和經營權分開，NPS不參與公園內的經營事務，公園內餐飲、住宿等服務設施的經營者均是以公開招標方式征招，這樣將經營權推向了更高效、有活力的市場。

美國國家公園特許經營相關主體為NPS、地方國家公園管理局、特許經營管理顧問委員會和特許經營者。NPS 負責監管公園內的特許經營項目，內容包括影響監管、活動監管和合規監管[10]。特許經營者特許經營權需通過公開公平的方式競標獲得，合同到期后，該局還要對合同期內經營者的表現以及未來計劃進行整體的考慮，以此確定是否續約。這樣才能保證國家公園公益性、保護性等原則的最大實現。特許經營者可以在公園內開展餐飲、住宿、零售等大規模經營項目或服務。特許經營合同的期限一般小于10年，最長不超過20年。政府將根據合同的價值向特許經營者收取特許經營費，這些特許經營費和其他貨幣補償都會將存入財政部的特別賬戶。上交的特許經營費中的80% 將以再投資的方式來保持特許經營在該公園的有效運行。剩下的20%將用于管理NPS商業服務項目[9]。

特許經營對協調保護地的旅游業發展和環境可持續性有利[10]。特許經營費的規模在美國呈逐年上升的趨勢，這說明特許經營的模式在國家公園中運行良好，是市場主體和資金參與國家公園事業的主要渠道[9]。

五、對我國建設國家公園的啟示

各個國家的國情不同，對于別的國家國家公園成功經驗我們不能照搬照抄，應該基于本身經濟、政治、法律等環境“因地制宜”。對照美國完備的國家公園體制來看，我國國家公園建設還有很長的路要走，很多方面還準備地不夠完備。

從立法層面來看，我國國家公園法律體系還不完備，尚未有像美國《組織法》綱領性法律文件，為國家公園的建設與管理提供指導性文件。美國的國家公園保護是建立在嚴格且完善的法律制度之上的，NPS的設立以及各項措施的實施都聯邦法律為依據,各個國家公園也幾乎都是“一園一法”，以此保證了各項工作有條不紊地開展。我國應參考更多的國外經驗，頒布適合我國國情的國家公園法律文件，建設有中國特色的國家公園法律體系。從管理制度上來看，我國現已設立國家公園管理局，已經邁出了一步，在后續的管理運行中，增強部門協調，最好能做到事事有法可依，有章可循。在經營方面，要將經營權與所有權分離。可參照美國設置特許經營權，保證不會出出現“既是裁判員又是運動員”的情況。特許經營者的招標需公開透明，保證公正，財務收支應公開透明，接受公眾監督。最后可以考慮讓更多公眾參與國家公園建設中來，例如志愿者項目，這樣不僅能使國家公園發揮科普教育功能，還能保證公眾對國家公園的監督。在規劃設計上，吸取國外先進、成功地功能分區模式，做到保護優先，關注利益相關者，維護生態平衡等。

最后，在國家公園建設中，所有都要基于保護與公益地基礎之上，要做到保護優先，避免利益趨向。IUCN對國家公園的定義是：國家公園這種保護區是指大面積的自然或接近自然的區域，重點是保護大面積完整的自然生態系統。不論是美國還是其他國家，國家公園的發展都是圍繞自然生態保護為主的。我國也不例外。因此我們在建設國家公園時，要牢記這一點，始終站在生態文明的高度來思考，站在自然保護的角度實施。