推動我國傳統城鎮化向新型城鎮化轉型的公共政策研究

(西南交通大學 四川 成都 610036)

一、城鎮化與傳統城鎮化

(一)城市化的概念

城市化是一個國家經濟結構和工業化的社會演變形式，是一個國家經濟和社會發展水平以及文明程度的主要標志。城市化不僅僅是城鄉人口結構的轉化，而且是伴隨著工業化進程，經濟和人口的重心向城市轉移，城市在國家經濟社會生活中的地位和作用逐步加強的一個過程。城市化的核心在于城市要在和諧有序發展的前提下成為國家經濟社會生活的主要載體。

(二)我國城鎮化過程中的問題

1.戶籍制度影響城鎮化的深度。在推進城鎮化的過程中，農民進入城鎮后，其農民身份并未轉為居民身份，不能享受城市居民的各種社會資源。

2.城市規模不合理擴張。土地城鎮化與人口城鎮化不相適應，其速度遠遠超過人口的城鎮化速度，使一些城市出現“空城”現象，造成大量土地資源的浪費。

3.城鎮化的成本過高。房價的飛漲使大量投機性資金進入房地產市場，進一步提高了房價及土地價格，增加了城鎮化建設過程中的成本。

(三)傳統城鎮化

傳統城鎮化是指過去那種簡單的依靠樓房的增多、規模的擴大、粗放式發展的城鎮化，它只是形式上的城鎮化，只是盲目擴張的城鎮化，而不是完全的城鎮化。

二、新型城鎮化

(一)新型城鎮化含義

“新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，必須和農業現代化相輔相成”。本文中將新型城鎮化簡單的總結為關注公平和效率的城鎮化。新型城鎮化在發展理念上有一個根本的轉變。

(二)新型城鎮化的基本要求

追求公平和效率的有機結合是新型城鎮化的基本要求，在城鎮化發展的各個領域都要遵循自然秩序，首先自然秩序本身就包含了一種自然法的公正性，這種公正性能夠保證公正觀的樹立。樹立“程序公正，機會均等”的公正觀，在此前提基礎上進一步創新能夠實現公正和效率的具體制度，以及支撐制度的法制基礎和框架。

(三)新型城鎮化的三大支柱

1.法治框架。法治框架的含義在于權力非有個人控制，能夠避免人治。同時法治又可以保證制度的作用并無特殊情況，適用于普遍。

2.公正透明的競爭性市場機制。新型城鎮化仍然是城鎮化，仍然依賴市場配置資源去提升資源利用效率，競爭性市場機制的建立不僅能夠規范市場主體行為，而且能夠對政府越位進行規范，優化政府職能。

3.城市治理。城市治理并非往日所說的城市政府治理，而是城市多主體參與治理，城市多中心公共物品供給。治理的概念應用在城鎮化進程中能夠避免城市發展過程中的非民主化傾向，避免逼農民上樓此類現象的出現。

三、政府現存公共政策與新型城鎮化發展目標的矛盾

(一)公共政策意識導向

政策觀念滯后。新型城鎮化與傳統城鎮化最大的不同在于新型城鎮化是人的城鎮化，強調以人為本，強調社會、經濟、文化、環境、政治的協調和綜合發展。不再片面追求經濟的發展和城市規模的擴張，核心是可持續發展，要把信息化技術創新作為重要推動力，關心環境的保護和承載力，注重社會的和諧，主張以市場為主導，政府來引導的模式。

(二)公共政策制度制約

1.城鄉二元結構制約新型城鎮化的發展。一是計劃經濟時代形成的城市戶口與農村戶口的二元戶籍制度阻礙農民的市民化進程，雖然現在社會人口流動很大，農村絕大多數勞動力都涌向了城市，但是農業轉移人口難以在城鎮落戶，無法順利實現身份轉變。而新型城鎮化就是要實現人的城鎮化，就是要把農村人口轉變為城鎮人口，實現人的市民化。二是城鄉有別的二元社會保障制度，讓流動頻繁的農民很難異地報銷“新農合”、“新農?！钡雀鞣N社會保險，輸出地與輸入地之間的銜接制度沒有完善。農民工雖然人在城市，但是卻享受不到城市居民的社會保障服務。

2.農村土地制度改革不能適應新型城鎮化發展的步伐。土地制度改革是提高城鎮化質量的重要舉措。目前的農村土地制度規定，土地所有權屬于集體，農戶擁有一定期限的承包經營權，但是農民個人不能進行土地的買賣和私有化，土地流轉方面還存在很大的制約性。

3.公共服務政策具有很強的城市偏向。新型城鎮化的一個基本內容就是提升公共服務的供給水平和平均質量，實現城鄉公共服務供給均等化.我國城市具有政策上的偏向優勢，造成城市資源極大程度上優于鄉鎮。

(三)公共政策規劃制定

政策規劃目標不明確。整體規劃、區域規劃和專項規劃等方面的統籌和銜接不夠，沒有形成分工明確、科學合理布局的城鎮發展體系和空間格局。同時由于地方領導的個人色彩和換屆時間，政策的連貫性往往較弱。

四、公共政策改革方向

(一)建立政府主導、市民參與的政治模式。政策在執行之前必須先征得民意的許可；規范和約束政府行為，弱化行政干預力度，當好“服務員”；學習和運用現代經營城市理念，解決城鎮化的土地供給、融資供給和環境保護等問題；不斷完善城鎮功能，引導各市場主體通過合理有序的競爭，提供質優價廉的服務。

(二)改革城鄉二元戶籍制度，完善人口管理制度。新型城鎮化要真正實現農民到市民的轉化，要制定合理的農民。轉化市民的政策，完善落戶條件和社會保障制度，讓新進者享受和市民同等的社會服務。

(三)整合城鎮體系，全面調整行政區劃。落實省直管縣體制，由省級政府直接領導縣級政府，使市級政府和縣級政府在法律上具有平等地位，改變以往領導與被領導的關系釋放縣級城市和縣城的潛力，帶動鄉村的發展，促進城鄉一體化；三是控制大中城市的發展規模，改善部分城市人口膨脹以及城市病嚴重的問題，使大城市、中等城市、小城市協調發展。

五、結論

新型城鎮化是穩增長、促轉型、惠民生的內在要求。城鎮化通過大量的人口轉移城鎮人口，收入的提高可以提高消費水平，城鎮規模的擴大可以帶動城鎮基礎設施建設投資增大。如果改革幵放前的經濟增長主要是依托人口紅利的話，那么在我國將要進入老齡化社會后，人口紅利逐漸消失，經濟增長的關鍵就需要找到另外一個驅動要素也就是通過制度創新來釋放增長活力。在推進城鎮化過程中，相應的推動戶籍制度、土地制度、財稅制度、社會保障制度等公共制度和公共政策改革，一定可以激發市場經濟的創造性，促進產業結構轉型升級，提高國內產業的核心競爭力和產業鏈條分工層次。