我國民辦養老機構“用地難”問題的協同應對

(中央民族大學 北京 100081)

一、“老齡化”與養老“用地難”

《中華人民共和國老年人權益保障法》規定，60歲以上為老年人。預計到2020年，我國的老年人口將達到2．43億，2025年將突破3億，那時，我國60歲及以上老年人口占總人口的比例將超過20%，65歲及以上老年人口比例將達到14%左右，進入到深度老齡化社會。這意味著我國社會結構會隨著老年群體的增加而發生改變，由此將引發相關服務和產業的需求，并帶動養老事業的發展壯大，給市場帶來發展機遇，引發新的經濟增長點和社會福利提升。人口和社會經濟發展水平已經迫切需要養老機構的相應發展，為老齡人口提供服務，滿足老齡人口需要，涵蓋衣、食、住、行、醫以及精神文化等方面需求越來越要求養老機構在基礎設施和配套服務上做出更大的便利性改進。

但是養老機構自身的特殊性使其生存發展與政府政策密切相關，體現在養老機構發展與政府政策的銜接上。老齡化社會問題復雜，涉及面廣，老齡群體的生活質量會影響到社會的穩定。老齡問題解決的好壞反映了一個社會的文明程度。我國人口眾多，城鄉差異、地區差異明顯，老齡群體中還存在保障程度的差異。我國 “跑步進入老齡社會”是很多人都能看到的現實。有限的公辦養老院資源，遠遠不能滿足群眾的需求。國家多次提倡鼓勵民辦養老院發展，彌補公辦養老院資源不足的狀況，而部分民辦養老機構的發展在當下的行政體制下也是困難重重。

近些年來，民辦養老機構發展的速度也并不快。我目前，一個公認的現狀是，中國養老服務設施普遍存在用地難題。一方面，一些養老服務設施雖然地處城區，但由于用地限制，缺乏擴建或改造的余地，導致出現床位少、空間少、入駐需要排隊的現象，遠遠不能滿足市場需求。另一方面，由于缺乏規劃保障，許多養老服務設施不得不建在位置偏僻、交通不便的郊區，不同程度地存在入住率低、效益低等問題。第三，民辦養老服務設施基本上無法取得劃撥用地，只能通過出讓的方式獲取，結果過高的地價使得大多數民間資本望而卻步，嚴重影響了養老服務設施的供給。

二、協同治理與養老“用地難”

協同的主要涵義在于協調多個不同資源或者個體，使其能共同完成某一目標的過程或能力。羅斯朗認為，治理主體的關系在實踐中有多種可能性，可以是協商、互助、合作等正向的關系，也可以是矛盾、沖突、疏離等負向的關系。各個主體之間的正向關系多用協同治理來表達。進一步來說，協同強調的是治理主體的關系范疇，指涉的是不同的主體為了實現一致的目標而采取共同的行動。協同治理的過程即尋求有效治理結構的過程，在這一過程中，各個利益主體建立在信任的基礎上，開展廣泛的合作。本文所研究的民辦養老機構用地難的問題，正是多方復雜的社會因素所導致的，各種利益矛盾遲遲難以緩和，問題的整治得不到有效落實。在協同治理的指導下，有利于探求解決之道，推動社會各方的共同努力，為民辦養老機構的用地難問題尋求良方。

三、“用地難”的協同應對

從社會治理角度看，目前社會養老工作主要是政府的單向推動，即使政府通過購買服務的養老工作，其背后依然是政府。如各地的養老院、老年公寓、康復中心等服務機構，不僅服務對象有限，很大意義上看還是政府的意志力與推動力在起作用，其間協同合作的特征不明顯。針對社會養老問題的特殊性，需要從協同治理視角，通過整合、協同制度性支持與康復性、專業性、技術性扶持等多種手段來構成一個系統的實施體系。

(一)政府加大制度供給

要解決養老用地難的問題，主要還需要政府加大引導力度和支持力度。其一，政府應當加強制度保障。做好社會調查工作，充分了解現有的養老機構用地難的現狀，了解背后的各種復雜的影響因素，著力推進政策制定和規章制度的出臺實施，有效的規范各部門的責任、規范市場行為。其二，政府要適度的給予部分運行艱難的養老機構以資源上的扶持，推進對民辦養老機構公共資助，通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量舉辦養老機構。

(二)官民監督一體化

“政策一大堆，落實難到位”，是不少養老機構在創立、運行中面臨的窘境，因此加強監督管理是極為關鍵的一步?？梢越⑵痧B老院等機構及從業人員黑名單制度和準進、退出機制，實施監管信息常態化披露，但是對于做得好的養老機構應當予以表揚和支持，隨時關注養老機構的需求讓政府在安排新增用地指標時適當向養老領域傾斜，有序的、適度的擴大用地供給。

其次，鼓勵和加強社會監督。在緩解“用地難”方面，2013年的國務院意見就責成國土資源部盡快“制定支持發展養老服務業的土地政策”。民政部相關負責人也同時表示，隨著支持發展養老服務業的土地政策的出臺，養老方面的土地供應瓶頸有望逐步破除。但是要真正在地方不斷落實還是需要社會力量多加強監管和積極反映情況。目前，迫于社會的監督機制的壓力，已有部分地方將對養老機構的建設用地供應情況納入地方績效考核的指標之列，這是一大改進，也值得在不同地方政府間因地制宜的推廣。只有，政府相關部門和社會公眾力量擔當起應有的監管責任，政策才能真正落地生根，破除養老建設用地難的問題才指日可待。

(三)民間組織的捐助

民間組織應當正視民間的養老機構的用地難問題，自發的承擔公民社會的義務，為養老機構進行慈善資金資助、建設資源捐助，主動提供建設服務、尋找建設用地，為養老機構設施建設用地提供實際的幫助。也可以整合閑置資源，將城鎮中廢棄的廠房、醫院等，事業單位改制后騰出的辦公用房，鄉鎮區劃調整后的辦公樓，以及轉型中的黨政機關和國有企事業單位舉辦的培訓中心、療養院及其他具有教育培訓或療養休養功能的各類機構等，經過一定的程序，整合改造成養老機構、社區居家養老設施用房等養老服務設施，使老年人就近就獲得養老服務，建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養結合的多層次養老服務體系。