社保基金投資的中外比較研究

(廣西大學(xué)商學(xué)院 廣西 南寧 530004)

近年來，我國社保基金規(guī)模不斷擴大，社保基金的保值增值問題受到越來越廣泛的關(guān)注。部分國家在社會保障基金的投資上做出了大量實踐，形成了大量經(jīng)驗和教訓(xùn)，這對進一步優(yōu)化我國社會保障基金的投資具有重大意義。

一、社保基金投資的重要意義

(一)提高資金利用效率

根據(jù)全國社會保障基金理事會的年報信息，截至2017年底，我國社保基金余額達22231.24億元。目前，我國的社會保障基金大量的資金被閑置，既影響了社保基金的投資回報率，也造成了極大的資源浪費。另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域還有巨大的資金缺口，未來十年，我國將有大約53萬億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求①。麥肯錫的報告指出：在未來18年，中國的基礎(chǔ)設(shè)施投資需求達18萬億元②。如果將社會保障基金投入領(lǐng)域，會對社會保障基金的保值增值有積極作用。

(二)緩解資金貶值壓力

社會保障基金容易受到通貨膨脹、利率、匯率等因素的影響，即在實際操作中面臨貶值壓力。2008-2017十年間，我國CPI指數(shù)平均為102.6③，同期一年期定期存款利率僅為2.75%，社保基金僅僅維持不貶值的狀態(tài)。

(三)緩解支付壓力

社保基金的主要目的是在老齡化的高峰期應(yīng)對養(yǎng)老保險等社會保險基金的支付壓力，通過投資來實現(xiàn)社保基金的增值以緩解未來的支付壓力是一種可行的方案。

2018年，我國60歲以上人口為2.7億，預(yù)計到2026年將達到3.6億人④。中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心估計我國社保基金的缺口約為10萬億元⑤。而王春蘭(2015)則通過建立數(shù)學(xué)模型進行推算，她預(yù)計養(yǎng)老金首次入不敷出出現(xiàn)在2019年，到2028年缺口將首次突破一萬億元，到2035年會擴大到33405億元⑥。

(四)共享經(jīng)濟發(fā)展的成果

改革開放四十年以來，我們的經(jīng)濟取得了巨大的進步，2018年國民生產(chǎn)總值已達90萬億元，四十年來年均增長率達9.5%，堪稱奇跡的增長極大豐富了社會財富。科學(xué)合理的投資方式才能讓社會保障基金也受惠于經(jīng)濟發(fā)展，使得經(jīng)濟發(fā)展的成果惠及更多人。

二、中國社保基金投資的現(xiàn)狀與主要問題

我國社會保障基金設(shè)立于2000年8月，2003年開始投資于資本市場,標(biāo)志著我國社保基金開始進入市場。社保基金的投資行為在市場上不僅為其提供了一個平臺,獲得了較高的投資回報率,而且還促進了資本市場的規(guī)范。

(一)我國社會保障基金投資的現(xiàn)狀

社會保障基金是社會保障制度的重要基礎(chǔ)，是應(yīng)對人口老齡化、保障人民群眾切身利益的重要防線。根據(jù)我國現(xiàn)行的國家社保基金投資管理暫行辦法,社保基金投資范圍僅限于銀行存款、證券等具有良好流動性的金融工具。此外,作為社會保險基金的投資貨幣資產(chǎn)，銀行存款和國債的比例不應(yīng)少于50%。其中,銀行存款比例不低于 10%,銀行存款不得超過社保基金銀行存款總額的 50%;二是公司債券、金融債券、投資比重不得超過 10%;第三,證券投資基金和股權(quán)比例不得超過40%。

2008年由于次貸危機的爆發(fā)引發(fā)了全球金融危機,我國社會保障基金的收益率急劇下降,降至6.79% 的低位。2008年以來，投資收益狀況有所好轉(zhuǎn)但一直存在較大起伏，整體收益率不高。

2016年末，社保基金資產(chǎn)總額20423.28億元。其中：直接投資資產(chǎn)9393.56億元，占社保基金資產(chǎn)總額的45.99%；委托投資資產(chǎn)11029.72億元，占社保基金資產(chǎn)總額的54.01%⑦。境內(nèi)投資資產(chǎn)19062.59億元，占社保基金資產(chǎn)總額的93.34%；境外投資資產(chǎn)1360.69億元，占社保基金資產(chǎn)總額的6.66%⑧。

(二)我國社保基金投資的主要問題

1.資本市場的不足和投資環(huán)境的缺陷

改革開放以來，我國不斷深化金融市場改革，資本市場的規(guī)模和金融機構(gòu)總數(shù)有了大幅增加,但我國的金融機構(gòu)的水平和整體服務(wù)質(zhì)量不高。同時,資本市場體系的建設(shè)也過于注重外部形式，內(nèi)部機制建設(shè)方面與國際先進水平還有巨大差距。

2.投資方式落后

在投資策略和方法的選擇上,我國社保基金的投資水平有待提高。由于投資范圍限制,資產(chǎn)配置過于單一;投資理念過于保守,采取被動投資策略,長期買入和持有收益率較低的債券和銀行存款；專業(yè)資產(chǎn)管理公司缺位,投資方式上比較落后，專業(yè)能力不強。

3.法律法規(guī)不完善

我國沒有專門的社會保障基金投資與監(jiān)管的法律法規(guī)。目前,我國社保基金投資的唯一標(biāo)準(zhǔn)為2001年由財政部和勞動和社會保障部制定的“國家社保基金投資管理暫行辦法”。“暫行辦法”發(fā)布的時間較早,在今天的適用性上有很多問題,而且這是一個指導(dǎo)文件，不具備充足的法律效力，不能為社保基金投資和做一個全面系統(tǒng)的規(guī)范和約束。

三、發(fā)達國家社保基金投資的政策與成果

隨著日益嚴峻的老齡化趨勢，各國養(yǎng)老保險支付壓力日益凸顯，為維護社會公平、縮小貧富差距、促進社會和諧發(fā)展，各國先后設(shè)立各種社會保障類基金，用于應(yīng)對即將到來的危機。其中非常典型的就是法國的國家儲備基金制度、瑞典的緩沖基金等。加強對各國社會保障基金的研究有助于我們進一步完善社會保障基金的投資與管理。

(一)法國國家儲備基金

1.法國儲備基金制度的產(chǎn)生

1999年，法國政府依據(jù)《法國社會保障籌資法》設(shè)立了法國國家儲備基金(French pension reserve fund，F(xiàn)RR)。計劃從2020年2040年，法國儲備基金逐步改為基本養(yǎng)老計劃的一部分，用于應(yīng)對嚴峻的老齡化趨勢。

2.法國儲備基金的治理結(jié)構(gòu)

經(jīng)過十余年的發(fā)展，法國國家儲備基金形成了一套結(jié)構(gòu)科學(xué)、治理有效的基金治理結(jié)構(gòu)。

法國信托局(CDC)負責(zé)法國儲備基金的具體行政事務(wù)管理工作。在信托局之下再設(shè)監(jiān)事會和管理委員會全面負責(zé)和監(jiān)督基金的運營。

首先，法國國家儲備基金采用了決策層與管理層相分離的治理結(jié)構(gòu)；其次，決策主體具備廣泛的代表性；法國國家儲備基金的最高決策與執(zhí)行主體有明確的職責(zé)分工，互相之間相約制衡，確保決策科學(xué)、執(zhí)行得當(dāng)。

3.法國儲備基金的投資

目前，法國國家基金的投資為55%投資于股票、45%投資于債券。55%的股票中38%投資于歐元區(qū)的股票，17%投資于非歐元區(qū)。75%的資產(chǎn)由管理委員會直接控制和投資，另外25%委托給專業(yè)投資公司代為管理，受委托的公司包括摩根士丹利、高盛國際等。

截至2017年12月31日,FRR 的凈資產(chǎn)總計364億歐元,比2016年底的數(shù)額增加了4.5億歐元⑨。

(二)日本政府年金資金運用基金

1.日本政府年金資金運用基金的設(shè)立

1961年，日本設(shè)立了年金福利事業(yè)團，這一基金成立之初，所有的基金資本全部存儲于銀行，不作其他任何投資行為。2006年，日本政府賦予基金管理機構(gòu)獨立法人地位，作為承擔(dān)基金運營管理的責(zé)任主體。

2.日本政府年金資金運用基金的管理

日本政府年金資金運用基金管理委員會受厚生勞動大臣的委托，進行年金公積金的管理和運用。并且，通過向國庫繳納其收益，以提高厚生年金保險事業(yè)及國民年金事業(yè)的運營的穩(wěn)定。

3.日本政府年金資金運用基金的投資

在2001年正式設(shè)立GPIF基金之初，基金管理機構(gòu)就確立了投資準(zhǔn)則并在之后的實踐中不斷完善，現(xiàn)在GPIF基金投資的四條準(zhǔn)則為：保障收益、保持流動性、靈活運用資金、履行社會責(zé)任。

在這樣成熟的投資策略下，GPIF基金的投資獲得了較好的收益，2001年到2016年間，累計收益53.4兆億日元，年均收益率2.89%，相較于日本不足1%的GDP增長率，這一投資成績是值得肯定的。

(三)加拿大養(yǎng)老基金計劃

1.加拿大養(yǎng)老基金計劃投資委員會的設(shè)立

加拿大在1966年設(shè)立了加拿大養(yǎng)老保障基金計劃(Canada Pension Plan，CPP)，1999年，CPPIB廢止了禁止基金投向股票市場的規(guī)定，2005年，CPPIB允許基金投資非國債類的固定收益金融產(chǎn)品。

2.加拿大養(yǎng)老基金計劃投資委員會的治理

CPPIB是國際公認的社保基金管理非常健全的例子。他的資金來源是加拿大養(yǎng)老金計劃(CPP)，但他又與這一基金相互獨立，由聯(lián)邦政府和省級政府運營。CPPIB管理者不向政府報告，而是向CPPIB董事會報告。CPPIB董事會批準(zhǔn)投資政策，與管理層確定投資戰(zhàn)略方向并做出關(guān)鍵的經(jīng)營決策。

3.加拿大養(yǎng)老基金計劃的投資

2013年CPPIB的首席精算師報告指出該基金在未來75年內(nèi)都是可持續(xù)的。截止2018財年(2018年3月底)末基金價值為3561億美元，2018財年的投資回報率為11.6%。在過去十年中，加拿大養(yǎng)老基金計劃的投資總收益為1833億美元，年化收益率為8.0%⑩。

四、我國社會保障基金管理運作的幾點建議

(一)增加資金來源，擴大投資領(lǐng)域

1.推動資金來源多元化

持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流是一個儲備基金平穩(wěn)運行的基礎(chǔ)，從我國國情出發(fā)，可以規(guī)定將我國財政收入或者GDP按照一定比例劃入社保基金，又或者將國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)或者利潤按照一定比例劃入社保基金。具體做法可以將電信經(jīng)營牌照、土地出讓金等壟斷行業(yè)的經(jīng)營權(quán)或者公共資源收費的部分收入劃歸社保基金。

2.擴大投資領(lǐng)域

如前文所述，我國社保基金目前的投資主要在于銀行存款和股票，整體收益率不高，為提升投資收益，可以擴大投資領(lǐng)域。我國的資產(chǎn)市場發(fā)育還不完善，所以我國的社保基金的投資可以從國際先進經(jīng)驗中吸取經(jīng)驗教訓(xùn)，選擇合適的投資工具，降低投資風(fēng)險，提升投資收益。

(二)完善治理機制，加強法制建設(shè)

1.引入“謹慎人”規(guī)則管理社保基金

謹慎人規(guī)則是指在社保基金的投資過程中，投資者應(yīng)具備相應(yīng)的專業(yè)知識，并且具備足夠的謹慎程度。在這樣的制度基礎(chǔ)上，明確管理和監(jiān)督職責(zé)，可以有效保證投資者的投資決策權(quán)，可以及時應(yīng)對市場變化，提高應(yīng)對市場變化的及時性。

2.進一步明確職責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致

監(jiān)管的主要內(nèi)容包括：投資政策、基金的控制運行結(jié)果和會計報表。同時政府應(yīng)當(dāng)將投資決策權(quán)賦予基金運行機構(gòu)，其權(quán)限包括：依照審慎原則和商業(yè)準(zhǔn)則進行投資行為、踐行經(jīng)過批準(zhǔn)的投資準(zhǔn)則。

3.完善法律制度，加強法制建設(shè)

2016年5月1日，國家社保基金條例正式開始實施，但這僅僅是一個開端。未來需要繼續(xù)加強社保基金的法制建設(shè)。其主要方向包括：加強行政問責(zé)制，明確刑事責(zé)任和民事責(zé)任。

(三)加強機制建設(shè)，強化風(fēng)險管理

1.建立風(fēng)險預(yù)測系統(tǒng)

企業(yè)為了預(yù)防各種財務(wù)風(fēng)險和金融風(fēng)險，構(gòu)建了多種風(fēng)險分析系統(tǒng)，主要包括：判別分析模型、條件概率模型和生存分析模型。國家社保基金作為一個區(qū)別于企業(yè)，同時以資產(chǎn)的保值增值為目的的經(jīng)營實體，同樣可以建立類似的風(fēng)險預(yù)測系統(tǒng)。

2.建立科學(xué)的績效評價體系

政府應(yīng)該主導(dǎo)建立科學(xué)、有效、全面、可比的績效評估體系，以對社保基金管理機構(gòu)的投資業(yè)績進行有效評估。社保基金關(guān)系國民幸福，風(fēng)險防控是必要的環(huán)節(jié)，所以針對申報基金管理機構(gòu)的績效評估體系不僅要考慮投資回報率，還要把風(fēng)險防控放在極為重要的位置，提早規(guī)避道德風(fēng)險。

3.健全信息披露機制

我國社會保障基金的信息披露是嚴重不足的、在滯后的。我國應(yīng)建立健全高效的信息披露機制，這有利于保障公民的知情權(quán)，從而充分發(fā)揮公眾和專業(yè)人士對社保基金運作的監(jiān)督，進而完善社會保障基金投資的監(jiān)管體系，促進社會保障基金的有效利用。

【注釋】

①章偉東,廖利.城鎮(zhèn)化進程中基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式探討——基于公共經(jīng)濟學(xué)視角[J].青海金融,2013(05):40-43.

②麥肯錫：未來18年中國基礎(chǔ)設(shè)施投資將達16萬億美元，http://news.hexun.com/2013-03-26/152474909.html

③國家統(tǒng)計局：國家數(shù)據(jù)

④馮守平.中國人口發(fā)展預(yù)測模型的構(gòu)建與應(yīng)用[J].統(tǒng)計與決策,2010(15):24-27.

⑤中國社會科學(xué)院財政稅收研究中心“中國政府資產(chǎn)負債表”項目組,湯林閩.中國政府資產(chǎn)負債表2017[J].財經(jīng)智庫,2017,2(05):103-138+144.

⑥王春蘭,葉尚斌.我國城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金缺口建模及預(yù)測[J].統(tǒng)計與決策,2015(08):160-162.

⑦全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2016年度)

⑧全國社會保障基金理事會社保基金年度報告(2016年度)

⑨數(shù)據(jù)法國國家儲備基金監(jiān)管委員會公報 2018年2月14日(www.fondsdereserve.fr)

⑩CPPIB2018年年度報告《2018 ANNUAL REPORT》