貧困人群視角下的產業精準扶貧政策粗放執行情況分析

歐志文

摘 要：近年來，農村產業精準扶貧政策在執行中存在粗放執行的現象，主要表現為貧困戶識別不精準、產業幫扶不精準、扶貧工作考核不精準、產業幫扶成效評估不精準等問題。從貧困農民的視角，探析產業扶貧政策在執行中存在粗放執行的原因，進而提出解決問題的政策建議。

關鍵詞：產業扶貧政策;粗放執行;政策建議

中圖分類號：F323.8? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）04-0012-04

精準扶貧政策的關鍵在于“精準”，目的在于扶貧。隨著精準扶貧政策在各地鄉村的具體展開，執行過程中出現的粗放執行情況，引起了黨中央的高度重視。習近平總書記說，“2018年是脫貧攻堅作風建設年，要認真開展扶貧領域腐敗和作風問題專項治理”，也意味著要對農村產業扶貧政策粗放執行的形式主義、官僚主義等不良作風進行整治。精準扶貧政策的不精準執行，本質上是政策執行偏差問題。故此，對農村產業扶貧政策的粗放執行問題進行探討有其必要性。

精準扶貧政策的“精準”精神要貫穿扶貧的全過程，從扶貧對象的識別、幫扶、管理，到扶貧對象的脫貧、考核均需“精準”，課題組對湖南省某貧困縣D鄉A村等地進行了調研，發現扶貧政策存在粗放執行的情況。

一、農村產業扶貧政策的粗放執行情況

1.精準識別的粗放執行。精準扶貧的首要任務是精確地識別出貧困對象，“把脈清楚，才能對癥下藥。”只有首先把扶貧對象摸清摸準，才能展開扶貧開發的一系列工作，保證后續工作的順利展開，體現扶貧工作的真實性和有效性。當前我國的貧困對象評定是根據家庭人均年收入、群眾評議和扶貧干部來決定的，但是現階段農戶的經濟收入是不穩定的，收入存在多樣化和不知性。扶貧干部在收集農戶家庭經濟收入水平時，一些農戶存在私心，刻意隱藏家庭實際收入、夸大家庭負擔，這種情況下并不能準確地甄選出真正的貧困家庭。我國注重人情社會，大多都存在“互幫”，在人情社會缺陷下，群眾評議的結果也存在不真實性，很多扶貧干部在識別貧困戶的過程中，對參選農戶沒有進行深入細致的摸底調查，導致許多被評定為貧困對象的并不都是真正的貧困戶。評選中村干部沒有深入到群眾中去了解真實情況，也沒有經過村民評議小組的會議討論，就由村委會復議擬定，直接報鎮政府審核。因此，導致上級干部不了解這些“貧困戶”的真實情況，精準扶貧的扶貧名額是限定的，所以致使部分真正的貧困戶并未被識別出來，也就不能享受國家的扶貧政策和資源。在現實社會中，只要被村干部或扶貧干部認定為貧困戶，就很少會進行第二次審查和復核，而且貧困戶名單也沒有及時公布，導致很多真正貧困家庭被退出，出現“富戶代貧”的現實情況。如張家界市永定區新橋鎮鄭家坪村支兩委在2014年精準扶貧工作中，對申請建檔立卡對象條件審核把關不嚴，識別不準，致使不符合建檔立卡條件的鄭志立戶被列為精準扶貧建檔立卡戶，且在2017年5月的整改中仍未按要求予以清除。

2.精準幫扶的粗放執行。找出貧困戶致貧原因，實施精準幫扶措施，是精準脫貧的主要手段。精精準扶貧的重中之重是確定好幫扶方式、幫扶內容。但以下幾種情況是明顯亟待解決的：首先，地方上在對“精準扶貧”政策的執行上是打了折扣、做了選擇的，這就無形中產生了“政策不平衡”的現象，對政策資源是一種浪費。其次，如某地“萬企幫萬村”行動的發起，拓寬了扶貧資金的來源渠道，也給貧困地區帶來了扶貧產業，但其中存在靶向定位不明確等問題，地區的特殊性沒有得到很好的結合，甚至沒有充分考慮民意的問題，政策宣傳不到位。再次，駐村干部數量上和質量上是分布不平衡的，導致駐村干部壓力特別大。一般來說，他們都是鄉鎮和農村兩頭跑的，雖有側重點，但有時也分身乏術，一心投向扶貧事業，同時也面臨升遷壓力，精準扶貧工作是長期性的工程，要駐村扶貧工作人員在短期內做出成績確實不容易。最后，助長了一些人民群眾的依賴性，凡事靠政府、依賴政府，喪失了勞動人民的主觀能動性、創造性，“扶志”就顯得尤為重要，通過扶志扶智相結合，才能讓脫貧事業走得穩、行得遠，這是對扶貧資源上的新的要求，是對扶貧領域的深入。我們調研了湖南省某市 A 村，據了解，駐村幫扶干部雖然根據貧困戶的情況分析了致貧原因，但卻沒提出有針對性的具體幫扶措施。精準幫扶的粗放執行表現在：第一，幫扶措施仍然處在 “輸血式”階段。由于 A 村地方偏遠，本身的貧困程度深，幫扶措施主要是改善本村的通路、通電、供水等基礎設施建設，幫扶到戶的措施主要是向貧困戶免費提供部分雞或鴨苗，讓其喂養。而且要求扶貧干部自掏腰包提供300～500元不等的幫扶資金給結對貧困戶。對貧困程度較深的貧困戶，采取輸血式幫扶措施，是解決不了根本問題的，甚至容易使貧困群眾產生“等、靠、要”的懶漢思想。第二，幫扶措施沒有全面考慮。如該村在引導貧困戶發展養殖產業時，僅向貧困戶提供一些雞鴨苗和一些飼料，沒有給向貧困戶提供養殖技術服務與銷售服務，這樣造成貧困戶養殖的雞鴨產量并不高。加上銷售渠道不暢通，容易錯過雞鴨銷售的最佳時機，有時甚至出現產品滯銷，最后的結果是貧困戶并未因發展產業而增加收入。第三，幫扶成效不明顯。除部分基礎設施建設的改善讓老百姓獲得一點實惠外，其他產業發展措施也未能增加貧困戶的收入。

3.產業幫扶成效的粗放評估。A村是省級整村推進扶貧村，要求在 2017 年底完成扶貧脫貧任務。實際上，A村貧困程度太深，經濟水平發展太低，不可能在二三年時間內實現脫貧目標。為了在短時間內完成上級政府規定的任務，駐村扶貧工作人員、村干部只好在幫扶成效的評估上想辦法，一是擴大扶貧成效的范圍，把根本不屬于扶貧成效的內容納入幫扶成效的范圍，如貧困農民原有的種植業、養殖業收入，農戶外出務工的收入等等。二是夸大扶貧成效，在填報脫貧明白卡時夸大幫扶種植業、養殖業的實際收入等，以此應付上級政府的脫貧評估。

4.扶貧工作考核的粗放執行。在扶貧開發工作過程中，扶貧工作績效考核發揮著重要的作用，是精準扶貧工作的重要一環，受到黨和政府領導班子的高度重視。隨著扶貧工作的推進，績效考核機制出現的問題日趨嚴重，主要體現在以下幾個方面：一是在精準識別過程中，出現識別目標不準確的現象，對于識別貧困戶的標準過于單一，絕大部分都只關注貧困家庭的收入情況，而沒有建立相應的家庭收入的核查機制，這不能有效地識別出精確的幫扶對象。二是在精準幫扶過程中，扶貧干部在沒有對貧困地區進行實地勘察前就制定幫扶項目，大部分政府也沒有對貧困戶的意愿進行深入的實際調查，導致制定的幫扶項目不符合貧困地區、貧困村、貧困戶的發展。三是在精準管理過程中，貧困戶的基本信息沒有建立配套的動態管理。在扶貧工作進展中要求對工作的進度進行實時的跟進，依據要求執行幫扶計劃，但是后期的管理沒有跟上。四是在精準考核過程中，沒有按照國家的要求制定合理有效的考核體系，大多貧困地區的考核機制不完善。

綜上，產業精準扶貧政策的粗放執行主要體現在貧困戶識別不精準、產業幫扶不精準、扶貧工作考核不精準、產業幫扶成效評估不精準等方面。現實中出現“被幫扶”“被脫貧”等現象，是由多方面原因導致的，本文主要從貧困人群的視角對其做出分析。

二、產業扶貧政策不精準執行的原因分析

農民的可行能力羸弱既是貧困的主要原因，也是貧困人口難以擺脫貧困的主要原因。課題組通過對A村的調研認為，正是由于落后地區貧困農民可行能力羸弱導致了精準扶貧政策的粗放執行，導致貧困人口從扶貧政策中獲利減少或難以最終擺脫貧困狀態。可見，分析影響貧困農民可行能力強弱的因素有其重要性。

課題組通過調研發現，導致A村扶貧對象可行能力羸弱的主要原因有村民政治參與能力羸弱、人力資本缺乏、貧困戶脫貧積極性不高、基層治理協商監督機制不健全、政策執行監督反饋機制缺乏等方面。

1.貧困戶政治參與能力羸弱。當前，貧困地區農村常住人口逐減，出現村莊“空心化”、人口“老齡化”現象。在A村的調研中我們發現，在受訪的50戶貧困戶戶主中，發現貧困戶大都具有老齡化與文化程度低的特征（見表1和表2）。貧困戶戶主由于受文化程度與年齡的制約，A村貧困村民的政治參與能力表現羸弱，很少有人向扶貧干部、村委會表達自己的合理訴求或正確的建議。當農戶面對產業扶貧政策執行不精準或扶貧干部、村委會干部“亂作為”時，他們只表現無奈和無助，正是這樣也助長了精準扶貧政策的粗放執行。

2.農村勞動力大量向外流，人力資本缺乏。現階段，農村現象是逐漸走向凋敝和衰弱的，城鄉差距越來越大，城鄉矛盾越發顯化。正因此，國家才提出鄉村振興戰略。說到底，精準扶貧的主戰場是在農村，關鍵在農民。改革開放以來，特別是20世紀90年代之后，十四大明確提出建立社會主義市場經濟，激起了一股“下海”潮、“孔雀東南飛”。當此之時，農村也搞了包產到戶，農業實現增收，《希望的原野上》唱出了勞動人民的喜悅。兩者相較而言，城市帶給人的希望是不言而喻的，城市即意味著機會，機會就意味著發財。貧困村莊大部分青壯年勞動力都外出務工，大量的農村勞動力外流，留在農村的都是婦孺老幼，良田擱置、荒地叢生。直至現在，這種現象也未得到改變。而產業精準扶貧的有效實施，關鍵在人，必須解決好勞動力缺失的問題。而勞動力缺失無疑影響了扶貧政策的精準執行。

3.貧困群眾參與扶貧產業發展的積極性不高。產業扶貧政策實施成效怎樣？關鍵在貧困群眾參與度，但是目前參與產業扶貧的貧困群眾積極性不高。一是扶貧產業發展與貧困人口的增收脫貧聯系不大，雖然產業扶貧取得了較大的發展，但是貧困農民依靠扶貧產業增加收入的情況不多。最為重要的是，不少產業沒有征求過當地貧困農民的意愿，不符合貧困群眾產業發展興趣。二是政府片面強調扶貧產業規模化產業化，大部分貧困群眾因無資金被拒之門外，而是一些大型龍頭企業獲得國家大部分產業扶貧資金，如果企業只考慮企業的發展而不考慮貧困農民的利益，這樣產業扶貧就會偏離貧困群眾脫貧的靶向，挫傷了貧困農民主體脫貧致富的積極性。三是一些產業扶貧項目是政府強行推進的，就更難以調動貧困群眾的脫貧積極性，有時還會引發貧困農民的消極抵觸情緒，推進貧困群眾實現脫貧致富也就無從談起。

4.基層治理協商監督機制不健全。民主決策與民主監督要求協商治理，通過協商治理公共利益與個人利益才能得到平衡。基層治理通過民主協商會議，村民既可以充分表達自己的意見，又能讓村干部對貧困戶的情況有更全面的把握，這樣確定的貧困戶才會得到村民的公認。目前而言，基層協商治理的有效途徑是村民代表會議與村民小組會議。調研訪談得知，A 村村委會在貧困戶名單的確定之前雖然召開了村民代表會議，但召開的村民代表會議只是走程序，參加村民會議的代表并沒有真正做到代表村民的意愿。由此可知，該村的村民代表會議在整個村莊治理中所起的作用可以說微乎其微。同時訪談得知，A 村很久沒有召開過村民小組會議了，更沒有就“確定貧困戶名單”召開過村民小組會議。其實，村民小組會議在目前我國農村基層社會中仍具有重要作用。一方面，農村實行家庭聯產承包責任制以來，村民小組之間的聯系減少，不同村民小組之間的村民熟悉度降低，有的甚至不認識。這種情況下，除了對村內特別貧窮的農戶的情況有所了解外，對其他村民小組農戶的具體情況基本上不了解，不召開村民代表會議，就不能全面把握村民的情況。另一方面，每個村民小組的村民代表只有2—3 人，在農村“老好人”“不得罪人”的思想影響下，對貧困戶名單的確定他們大都會采取無所謂的態度。而對待村民小組會議的態度卻截然不同，因為貧困戶精準識別與貧困村民的切身利益息息相關，且參會人員是村民本人，其所代表的是各自的利益，因此，他們在參會過程中會踴躍發言，大家在充分了解的情形下通過相互協商比較、民主評議的方式討論確定貧困戶名單，肯定更有說服力。由于A 村基層治理協商監督機制的不健全，導致貧困農民未能主動參與到扶貧工作中來，農民可行力的發揮被限制了，貧困戶脫貧的主體性認識也被淡化了，最后精準扶貧工作在農民中的滿意度也被打折扣了。不健全的監督管理機制，致使大部分項目的實施大都由村干部來決定，沒有得到群眾的廣泛參與，甚至扶貧資金的使用未進行公示，更談不上發揮群眾的監督作用。

5.政策執行監督反饋與獎懲機制缺乏。在整個產業精準扶貧政策實施的過程中，必須有良好的監督反饋機制為之保駕護航。缺乏良好的監督反饋機制是精準扶貧政策粗放執行的重要原因之一，同時也是落后地區貧困村民政治參與能力羸弱的外在原因。

在調研訪談中發現，A村貧困戶爭鬧貧困戶指標發生率低的重要原因是該村的產業扶貧成效甚微，貧困戶爭鬧的大都是低保戶指標。雖然村委干部在產業扶貧政策實施中有種種“不作為”或“亂作為”，村民心里不滿，但由于缺乏有效的監督反饋機制以及村民“不得罪人”或“明哲保身”的心思，不會繼續尋求解決之道。因此，缺乏政策執行監督反饋機制進而助推了精準扶貧政策的粗放執行，阻礙了貧困村農民可行能力的實現。

三、破解精準扶貧政策粗放執行的建議

上述從貧困群眾的視角，剖析了農村精準扶貧政策粗放執行的原因。因此，我們建議從以下五個方面完善貧困群眾的功能性活動。而提升貧困農戶的可行能力，增強內生力，是破解落后地區產業精準扶貧政策粗放執行的有力對策措施。

1.加強法治宣傳教育以提升農民政治參與能力。“發展教育脫貧一批”是扶貧政策“五個一批”中的內容之一，“發展教育”在此主要是指學校內的教育，如洞口縣教科局完善建檔立卡家庭經濟困難學生信息平臺建設，為學生建立電子信息檔案。同時，為切實做到精準資助“一個不漏，應補盡補”，該縣建立了以334個自然村為單元的建檔立卡家庭經濟困難學生從在園幼兒到在校大學生“兩線合一”的摸底方式。而國家還應高度重視對貧困農民的法制思想的宣傳教育工作，增強農民的民主意識、提升貧困農民的政治活動參與能力，進而提升貧困農民的可行能力。講究貧困農民的宣傳教育方式多樣化，可以邀請如律師、法官、法學教師等專門的法律人士進行法律法規政策解讀，也可邀請基層領導干部負責講授與農民相關的惠農政策。

2.吸引貧困村勞動力返鄉創業。返鄉農民工如何創業、如何致富，成為脫貧攻堅的關鍵之一。政府通過創業扶持政策、搭建平臺、示范引領等措施，鼓勵支持引導外出農民工返鄉創業。引導本地已先富裕起來的人回鄉創辦產業基地，為父老鄉親提供更多的就業崗位，吸納更多的貧困勞動力返鄉就業，尤其是精準扶貧對象，讓他們像工廠的工人上班一樣，在家門口打工掙錢，共同走向脫貧致富之路。我們調研了湖南武陵山片區縣市有關部門，共梳理出中央、省、市州和縣市等189項返鄉創業扶持政策。為返鄉創業人員搭建了政策服務平臺、金融服務平臺、商務聯絡平臺，并建立了扶貧產業項目庫，在項目投產達效后促進貧困群眾增收。雪峰蜜橘是湖南洞口縣的傳統特色產業之一，雪峰蜜橘產業扶貧在該縣取得成效，從洞口縣開發了“公司+基層+貧困戶”的扶貧模式，企業組織在其中起到了強有力的龍頭作用。近年來，洞口縣結合自身農業產業的資源優勢，相繼開發了精品水果、蔬菜、中藥材、有機稻產業、生豬山羊產業、辣椒六大特色產業作為農村農民脫貧致富奔小康的主要路徑，圍繞“戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”的目標，不斷做大做強特色產業，扎實推進特色產業精準扶貧。

3.創新產業精準扶貧機制，調動貧困群眾脫貧的積極性。一是實行產業扶貧目標管理和考評相結合的制度。首先，完善產業扶貧項目評價體系，對產業扶貧項目的申請、審批、考核、驗收與監督等程序加以嚴格規范;或者采取引進第三方機構來評估產業扶貧項目的機制，防止一些地方領導在產業扶貧項目實施過程中謀求權力尋租的現象發生;或者采取以獎代補等激勵措施提高地方政府及村干部參與扶貧治理的積極性。其次，依托有社會責任心的龍頭企業，帶動扶貧產業發展的途徑來推進產業扶貧項目實施。地方各級政府要對龍頭企業的基地建設、品牌建設、市場開拓等提供政策支持，建立配套系列扶持措施，真正發揮龍頭企業帶動貧困群眾的作用，從而切實做到產業扶貧到戶。二是實行產業扶貧直接幫扶以獎代扶措施。如武岡市政府按照精準扶貧、精準脫貧的總體要求，以扶貧資金精準到戶為主線，以發展壯大扶貧產業、支持貧困戶早日脫貧致富為目標，以有自我發展能力和主觀意愿的建檔立卡貧困戶為對象，縣市人民政府安排產業扶持，根據扶貧對象適合干什么、能干什么、就支持他們干什么、自愿參與、因戶施策的原則，激勵引導貧困戶推進扶貧產業開發，確保貧困戶如期脫貧。獎扶堅持公開、公平、公正、透明的原則，堅持先干后補的原則，堅持非重復獎扶的原則，即每個貧困戶只能從產業扶貧的直接幫扶、委托幫扶、股份合作三種模式中選擇一種模式享受，同時堅持因戶施策的原則。獎扶項目涉及種植、養殖兩大類。種植類包括：水稻、玉米、花生、大豆、紅薯等糧食類，辣椒、白菜、豆角、四季豆、生姜、蓮藕、食用菌等蔬菜類，橘橙（或蜜柚）、葡萄、楊梅、無花果、桃、李等水果類，葛根、金銀花等藥材類，青錢柳、油茶等經濟林類。養殖類包括豬、牛、羊、雞、鴨、鵝等。措施緊貼貧困戶自主發展產業的需求，貧困群眾滿意度高，實施效果好。三是構建多元協同的扶貧治理機制。精準扶貧治理不單是地方政府的事，而是一個涉及多層次、多方面治理主體協調互動的系統工程，還應大力吸引社會力量參與貧困地區的產業扶貧工作，如引入第三方專業機構參與農村貧困戶的精準識別、落地實施扶貧項目的績效考核評估等事項，吸引公益與慈善資金進入貧困地區進行幫弱助學等。

4.健全基層治理的協商監督機制。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“開展形式多樣的基層民主協商。推進基層協商制度化，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。”這一舉措充分調動了公民參與社會管理的積極性，保證了人民群眾依法直接行使民主權利。將基層民主協商治理模式納入在產業精準扶貧工作中，有利于提升貧困戶脫貧的主人翁意識，才能調動貧困戶脫貧的積極性，實現“扶真貧”“真扶貧”。就精準扶貧工作中建立協商監督機制應從以下兩方面進行：一是針對貧困戶精準識別工作，嚴格按規定的程序進行民主討論決策;二是針對產業精準幫扶措施的選擇，必須“問計于民”“問需于民”。同時，就精準扶貧工作中建立健全的監督機制，采取群眾監督、專門機構監督及第三方機構監督等，防止精準扶貧政策粗放執行的現象發生。

5.建立健全政策執行監督反饋與獎懲機制。建立健全政策執行監督反饋與獎懲機制是提升農民可行能力的有效途徑之一，是扶貧政策能夠產生實效的有力保障。一是政府對精準扶貧政策執行情況可利用第三方評估機構進行評估，“純裁判員”身份的第三方評估機構會使評估結果相對客觀公正，同時建立運用評估結果對扶貧相關工作人員進行獎懲制度。二是應制定并落實好獎懲制度，就扶貧工作的獎懲都應做出具體細則規定。三是縣市區級扶貧工作管理機構應定期召開貧困戶代表座談會，就精準扶貧政策的具體執行情況向貧困戶詳細了解。當然，不是由村委會推薦貧困戶代表，而應由貧困戶群體自己選舉產生貧困戶代表。四是縣市區級扶貧工作管理機構應開通扶貧工作熱線服務，對于“不作為”“亂作為”的村干部、鄉干部以及駐村扶貧干部，群眾隨時可向舉報熱線進行舉報。在村委會或村莊中人流量大的顯要位置應張貼舉報熱線。縣市區扶貧工作管理機構接到舉報后應對舉報情況及時進行查證，如果舉報情況屬實，應根據舉報情況的嚴重程度追究被舉報人相應的責任，對觸犯法律的，應交相關司法部門處理，承擔應有的法律責任。

李克強總理早在2016年1月6日召開的國務院常務會議上指出，要“根據督查情況，建立獎懲并舉機制，以獎罰分明促進勤政有為，激發各地競相推動科學發展”。目前，如何形成扶貧干部干事有激情，確實為貧困群眾多辦實事，提高扶貧工作效率，對扶貧結果實施獎懲，實施獎罰分明是一個比較好的方式。目前，扶貧干部、村干部考核獎懲機制比較模糊，激勵機制不明確。因此，要建立和完善相應的激勵機制，可以探索以獎代酬的競爭分配模式，將扶貧工作的分配、考核和獎勵相結合，實行積極激勵措施，對成績好的給予獎勵，這也是一種很好的解決方法。

總之，精準扶貧的重點在于“精準”脫貧，各級政府要創造條件，創新產業精準扶貧機制，調動貧困農民的脫貧積極性，提高貧困農民可行能力，激發貧困農民的脫貧攻堅的內生動力，才能深入推進精準扶貧。