云南姚安縣木署村村民自治問題研究

王小娟 肖晴晴 彭沄

云南姚安縣木署村村民自治問題研究

摘 要：村民自治是農(nóng)村改革進(jìn)程中黨領(lǐng)導(dǎo)下的偉大創(chuàng)造，是農(nóng)村主要的治理機(jī)制，發(fā)揮著化解基層矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要作用。村民自治制度的績(jī)效分析，是衡量村民自治實(shí)施過程中所取得的實(shí)際效益和成績(jī)的重要標(biāo)尺。通俗地說，是指村民自治以促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的程度。以姚安縣木暑村村民自治的實(shí)踐為例，對(duì)木署村村民自治的績(jī)效進(jìn)行分析，找準(zhǔn)云南木署村村民自治的問題。

關(guān)鍵詞：村民自治;績(jī)效分析;木署村

中圖分類號(hào)：F327? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號(hào)：1673-291X（2019）04-0027-02

“農(nóng)業(yè)是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。”[1]農(nóng)村基層治理一直以來都是黨和國(guó)家高度重視的問題，從我國(guó)實(shí)施村民自治以來，國(guó)內(nèi)曾數(shù)次掀起研究村民自治制度、基層社會(huì)治理等問題的高潮。直到2017年10月黨的十九大勝利召開，我國(guó)進(jìn)入了全面建成小康社會(huì)的決勝時(shí)期，三農(nóng)問題依然是黨和政府十分關(guān)注的重大問題。習(xí)近平總書記提出了“美麗鄉(xiāng)村”“鄉(xiāng)村振興”的思想，中國(guó)要保持長(zhǎng)遠(yuǎn)穩(wěn)定的發(fā)展，必須把農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定作為前提和基礎(chǔ)。農(nóng)村基層民主的發(fā)展，是我國(guó)社會(huì)主義民主發(fā)展和建設(shè)的重要課題。

村民自治工作在全國(guó)已經(jīng)開展幾十年，但發(fā)展很不平衡。作為邊疆少數(shù)民族地區(qū)之一的云南村民自治起步較晚，有其特殊性。“村民自治的績(jī)效水平，是基層民主化發(fā)展程度的檢驗(yàn)，也是黨和政府對(duì)未來開展農(nóng)村工作的重要參考，對(duì)村民自治績(jī)效的思考與判斷關(guān)乎未來農(nóng)村政策的道路走向，具有至關(guān)重要的作用。”[2]村民自治的實(shí)施從根本上改變了農(nóng)民的生活、思想、行為和觀念，影響著農(nóng)民的方方面面，有力地保障了農(nóng)民的利益，也加強(qiáng)了村級(jí)組織的廉政建設(shè)。而姚安縣木署村是一個(gè)集民族、高山、貧困為一體的貧困山區(qū)，村民自治制度的績(jī)效分析有利于促進(jìn)其民主政治的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)水平的提高。

一、木署村村民自治演進(jìn)歷史

“1982年憲法正式確立了村民委員會(huì)作為農(nóng)村群眾自治組織的法律地位。”[3]“四個(gè)民主”最先出現(xiàn)在1994年民政部下發(fā)的關(guān)于開展村民自治示范活動(dòng)的通知之中。1998年《村民委員會(huì)組織法》的頒布，從“村民自治”到“四個(gè)民主”，再到《村民委員會(huì)組織法》標(biāo)志著農(nóng)村基層民主初步形成了制度化的運(yùn)作模式。

姚安縣前場(chǎng)鎮(zhèn)木署村村委會(huì)位于前場(chǎng)鎮(zhèn)東部，距前場(chǎng)鎮(zhèn)政府所在地5公里，距姚安縣城28公里，西與石河村委會(huì)相鄰，南接新街村委會(huì)，北鄰大姚龍街村委會(huì)，東鄰稗子田村委會(huì)。轄石碓窩、羅家箐、處署地、依克堵、大棚樹、普家凹、梁家、李家8個(gè)自然村13個(gè)村民小組，其中彝族占總?cè)丝诘?3.7%。姚安縣木署村主要是以彝族為主的邊疆少數(shù)民族地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)較為落后、干群矛盾突出等原因，《村民委員會(huì)組織法》發(fā)布后三年都沒能有效地開展村民自治，而村民自治在全國(guó)如火如荼地展開，一些經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)水平比較落后的村莊，在實(shí)行村民自治之后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)水平取得了顯著成效。在此背景下，云南省于2001年在全省范圍內(nèi)開始了村民選舉，姚安縣木署村就在其中，到2013年已召開了5屆村民選舉大會(huì)。

二、木署村村民自治績(jī)效調(diào)查

1.民主選舉的績(jī)效方面，公民積極參與，基本走向民主化選舉。民主選舉是廣大農(nóng)民政治參與最重要的表現(xiàn)形式。僅以姚安縣木署村為例，發(fā)放100份問卷，有效問卷90份。以“你對(duì)村委會(huì)選舉持什么態(tài)度”等問題調(diào)查木署村的村民自治績(jī)效。結(jié)果顯示，有71%的村民對(duì)選舉持積極態(tài)度，有43%的村民都是自覺自愿去的。在木署村流動(dòng)的票箱很少使用，都是使用中心會(huì)場(chǎng)，規(guī)定投票時(shí)間、地點(diǎn)，村民積極主動(dòng)地參與村民選舉，有55%的村民表示對(duì)結(jié)果滿意。以上數(shù)據(jù)充分說明木署村村民選舉確實(shí)是在村民自覺自愿的情況下，積極地行使自己的權(quán)力。

2.民主決策績(jī)效方面，村民參與村務(wù)決策，實(shí)現(xiàn)參與主體的民主化。“村民自治制度實(shí)施以前，村務(wù)決策都是以黨支部和管理區(qū)干部為中心展開，主要是由政府包辦，影響了村民參與村務(wù)決策的積極性。”[4]在實(shí)行村民自治以后，村民更加關(guān)注自己的選票和表達(dá)意見的權(quán)利。在對(duì)木署村民主決策的調(diào)查中，“在填選票時(shí)，采取那種方式”這一問題中有52%的村民都是自己填自己的，單獨(dú)完成。“村中重大事項(xiàng)的決定方式”這一問題中，絕大多數(shù)都是由村民會(huì)議決定。村民更加注重選舉過程和決策的公正性。

3.民主管理績(jī)效方面，村民參與民主管理，基本權(quán)利得到保障。“村民自治制度實(shí)行以來，村民、黨支部、村民委員會(huì)、村民小組以及各種農(nóng)民組織在內(nèi)的管理主體相繼出現(xiàn)，參與到民主管理中。由于黨支部、村委會(huì)、村民小組多數(shù)是由村民民主直接選舉出來的，因而他們更多地關(guān)注了村民的管理訴求，為實(shí)現(xiàn)民主管理創(chuàng)造了可能性前提。”[4]木署村在新農(nóng)村建設(shè)中，設(shè)立了公共設(shè)施管理協(xié)會(huì)，由村民小組帶頭，選出2—3名村民成立新農(nóng)村管理協(xié)會(huì)，主要負(fù)責(zé)村容村貌。在調(diào)查中，“您覺得現(xiàn)在村委會(huì)的服務(wù)態(tài)度怎么樣”這一問題中，有48%的村民表示很好，充分說明木署村在民主管理方面已實(shí)現(xiàn)多樣化和多元化。

4.民主監(jiān)督績(jī)效方面，依法進(jìn)行民主監(jiān)督，保障當(dāng)家作主權(quán)利。在對(duì)木署村的調(diào)查中，在“你關(guān)注你們村的村務(wù)公開欄的內(nèi)容嗎”問題中有大多數(shù)村民經(jīng)常關(guān)注，少數(shù)村民是偶爾關(guān)注。對(duì)村務(wù)公開欄的關(guān)注度體現(xiàn)了村民對(duì)政府政務(wù)的監(jiān)督。“對(duì)村委會(huì)或村民小組有意見時(shí)，采取的方式是什么”這一問題中，大多數(shù)村民選擇都會(huì)向上級(jí)反映，依法行使自己的監(jiān)督權(quán)，使民主監(jiān)督得到了穩(wěn)健有效的落實(shí)。

三、木署村村民自治的績(jī)效分析

1.村民民主監(jiān)督意識(shí)不高，對(duì)村務(wù)公開的關(guān)注度低。民主監(jiān)督是實(shí)行村民自治的保障，在現(xiàn)行的制度框架下，村務(wù)公開是民主監(jiān)督的平臺(tái)之一。對(duì)木署村的調(diào)查顯示，有31%的村民對(duì)村務(wù)公開欄的內(nèi)容只是偶爾關(guān)注，經(jīng)常關(guān)注和不關(guān)注的比重竟然占到了26%和29%。從數(shù)據(jù)中可以看出，大多數(shù)人不關(guān)注村務(wù)公開欄或者不知道村務(wù)公開欄的信息是否真實(shí)，就不能更好地行使村民的監(jiān)督權(quán)。

2.村民自治過程中公民參與者缺少有文化、有知識(shí)的青壯年。“公民參與的素質(zhì)問題也是村民自治中十分重要的方面。有能力的青壯年勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到了城市，農(nóng)村留守人員大都是老人、婦女和兒童。因此，在實(shí)現(xiàn)村民自治的政策過程中，村民參與出現(xiàn)了人員組成上的失衡。”[5]有文化、有知識(shí)的青壯年勞動(dòng)力都外出打工。那么，村民自治的參與者就會(huì)出現(xiàn)文化和素質(zhì)低下，達(dá)不到村民自治的效果，更不能促進(jìn)基層政治建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)文化建設(shè)。因此，在實(shí)現(xiàn)村民自治的政策過程中，參與者的素質(zhì)、人員組成都是促進(jìn)村民自治績(jī)效的重要方面。

3.村民自治下兩委的矛盾突出。“從制度的設(shè)計(jì)來看，黨支部和村委會(huì)之間是一種民主合作關(guān)系，黨支部對(duì)村委會(huì)的工作給予充分的支持，但不干涉村委會(huì)的正常工作，村委會(huì)也定期向黨支部匯報(bào)工作，遇到重大問題，由村兩委聯(lián)席會(huì)議集體討論決定。”[6]黨支部和村委會(huì)之間的矛盾，自村民自治實(shí)施以來，就是基層村莊社會(huì)治理中最突出的問題。邊疆民族地區(qū)基層村民自治的實(shí)施起步較晚，兩委之間的矛盾也是基層治理中普遍存在的問題。對(duì)云南木署村村委會(huì)主任和黨支部書記進(jìn)行訪談，分析可知，木署村村民自治中兩委矛盾突出，重大事務(wù)的決定也是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，缺少民主協(xié)商的過程。

四、木署村村民自治下的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)

1.村民自治進(jìn)一步解放了木署村的生產(chǎn)力，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)變遷。推進(jìn)村民自治，就是保障農(nóng)民當(dāng)家做主的民主權(quán)利，就是為解決三農(nóng)問題奠定制度基礎(chǔ)，并且能夠維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，促進(jìn)農(nóng)村的改革發(fā)展。木署村村民委員會(huì)改變思路，加強(qiáng)黨組織建設(shè)以來，經(jīng)濟(jì)總收入從2012年的1 390萬元上升到2015年的2 248萬元，增長(zhǎng)了近1倍。與云南農(nóng)業(yè)大學(xué)的幫扶相連接，建立了木署村蔬菜種植合作社，增加了種植品種，給農(nóng)民創(chuàng)造就近就業(yè)機(jī)會(huì)，拓寬了群眾的增收渠道，有力地解放了生產(chǎn)力，推進(jìn)了產(chǎn)業(yè)變遷。

2.村民自治為木署村的貧困與脫貧奠定了政治基礎(chǔ)。精準(zhǔn)扶貧、脫貧都離不開村民自治制度提供的政治基礎(chǔ)。2014年，木署村委會(huì)被識(shí)別為建檔立卡貧困行政村，原因之一是村委會(huì)村組干部能力素質(zhì)偏低，村組干部文化水平不高，部分村組干部思想不解放，拼搏進(jìn)取意識(shí)不強(qiáng)。在十九大精神和鄉(xiāng)村振興思想的指導(dǎo)下，村委會(huì)加強(qiáng)自身建設(shè)，引進(jìn)人才，為村委會(huì)注入新的力量，采取多種扶貧方式，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。政府投入專項(xiàng)扶貧資金8 489.4萬元，實(shí)現(xiàn)基層黨建與扶貧雙推進(jìn)。

3.村民自治促進(jìn)了木署村社會(huì)主義民主建設(shè)。科恩在談?wù)撁裰鲿r(shí)指出：“民主的廣度是由社會(huì)成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度是由參與者參與是否充分，是由參與的性質(zhì)來確定的。”[7]從古至今，廣大農(nóng)民往往身處社會(huì)底層，無論在經(jīng)濟(jì)上還是在政治上，都凸顯出明顯的臣民意識(shí)。邊疆民族地區(qū)地理位置特殊，基層群眾在政治參與中更是處于被動(dòng)。

木署村村民自治實(shí)施以來，村民漸漸參與到政治生活中，特別是農(nóng)村政務(wù)。在國(guó)家精準(zhǔn)扶貧政策的實(shí)施下，村民更加關(guān)注村務(wù)公開，以行使自己的權(quán)利和享受國(guó)家相關(guān)政策的補(bǔ)貼。村民積極參與，慎重投票選舉村干部，為促進(jìn)農(nóng)村精神文明建設(shè)貢獻(xiàn)自己的力量。

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