準市場視角下我國養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展問題研究

閆明星 范君暉

摘 要：準市場理論的核心在于結(jié)合政府監(jiān)管、組織的“顯性”作用與市場盈利、競爭的“隱性”作用，將原來單純的行政機制轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽啃姓C制合理組織運用強大的市場力量，促進政策和市場的融合。我國養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展問題突出，需要政府整合社會資源，通過行政力量發(fā)掘強大的市場力量，建立科學合理的責任共擔機制;政府責任應從“無所不包”向“有所為、有所不為”轉(zhuǎn)變，避免陷入“奧肯漏桶”，最大程度地提升資源使用率。

關(guān)鍵詞：準市場;養(yǎng)老金制度;“奧肯漏桶”

中圖分類號：F24? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2019）02-0058-02

一、日益嚴峻的養(yǎng)老金形勢

21世紀初我國步入人口老齡化國家的行列，到2050年，我國65歲以上老年人口將達2.88億，占總?cè)丝诘谋戎貙⑦_20.2%。隨著人口老齡化的加劇，養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)可持續(xù)發(fā)展受到危害。而我國自2005年以來不斷上調(diào)養(yǎng)老金標準，養(yǎng)老金待遇提高的幅度遠大于養(yǎng)老金繳納增長的幅度，從長遠來看，這將導致養(yǎng)老金收支“剪刀差”越來越大，加之適齡勞動力數(shù)量下降，以及以往公務(wù)員、事業(yè)編制人員和部分流動人口繳納社保不足等因素，將導致我國養(yǎng)老保險基金在保障人們老年生活方面捉襟見肘。

二、準市場理論概述

準市場理論將市場運作的理念、方法和模式注入到政府公共政策與公共服務(wù)領(lǐng)域之中，改變著傳統(tǒng)的資源分配模式。準市場理論的核心在于通過結(jié)合政府監(jiān)管與組織的“顯性”作用和市場盈利與競爭的“隱性”作用，促進政策和市場的融合，給政策體系注入新內(nèi)涵、新使命、新作用，進而提高資源和財政資金的使用效率。準市場理論的優(yōu)勢在于集結(jié)政府和市場的優(yōu)勢，改變傳統(tǒng)的政府籌資與提供一體化的資源分配模式。政府在維持制度可持續(xù)發(fā)展過程中的作用主要體現(xiàn)在其擅長的組織、協(xié)調(diào)、規(guī)劃和監(jiān)管等領(lǐng)域，政府合理運用強大的市場力量使得市場活力充分釋放是準市場理論的宗旨。

三、我國養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展的準市場角度分析

（一）劃撥國資充實社保基金

十八屆三中全會曾經(jīng)提出“劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社會保障基金”。就這項政策而言，山東省走在了全國的前列。2015年，山東省率先出臺了《省屬企業(yè)國有資本劃轉(zhuǎn)充實社會保障基金方案》，將省管18戶企業(yè)中的國有資本按照一定比例劃撥給省社會保障基金理事會。將部分國有資本劃撥到社保基金是政府認識到自身責任和使命的體現(xiàn)。努力督促國企履行社會責任，而不再讓參保人承擔更多的責任、履行更多的義務(wù)，這是政府明晰責任的體現(xiàn)。政府要與人民一道耕好社會保障領(lǐng)域這塊田，使其真正成為沃土良田。

準市場理論強調(diào)系統(tǒng)整合的原則，通過整合行政機制的監(jiān)督、管理、協(xié)調(diào)和市場機制的競爭、盈利、活力來優(yōu)化人們需求的滿足方式，市場力量固然強大，但是準市場理論首先強調(diào)不能因為市場介入，市場和社會力量分擔養(yǎng)老金制度壓力而丟掉政府應擔的責任。社會保障制度即是一種社會制度，也是一種經(jīng)濟制度，實質(zhì)是再分配，是國家和政府通過再分配為人們提供保障來滿足其基本生活需求的制度，目的在于保證社會公平、社會安定和經(jīng)濟穩(wěn)定增長，劃撥國資充實社保基金這一舉措充分地體現(xiàn)出政府發(fā)揮了其管理與協(xié)調(diào)的功能，是政府積極承擔責任的表現(xiàn)。

（二）制定風險管控措施，敦促養(yǎng)老金入市

大力推進養(yǎng)老金入市是政府通過行政機制發(fā)掘強大的市場力量，整合社會資源淋漓盡致的體現(xiàn)。2015年8月23日，國務(wù)院發(fā)布了關(guān)于我國養(yǎng)老金投資的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，為我國養(yǎng)老保險基金投資運營的相關(guān)事宜做出了相應的規(guī)劃，隨著我國人口老齡化程度日益加深、“未富先老”問題凸顯、養(yǎng)老保險待遇逐年提高，我國養(yǎng)老保險基金的收支“剪刀差”越來越大，儲備、積累和穩(wěn)定滾存性質(zhì)的養(yǎng)老保險基金在全球經(jīng)濟互聯(lián)互通的時代，遭遇物價上升時，單純地依賴于投資銀行存款和債券，收益難以為繼，廣袤的市場是資金增值的良田沃土，養(yǎng)老金入市在多重風險管控措施，如限制入市比例、預留風險準備金、分批入市、嚴格監(jiān)控措施的保障下，既能促進我國養(yǎng)老保障體系持續(xù)健康發(fā)展，又能為資本市場帶來福音。

養(yǎng)老金在“政策底”進入股市投資運營，低風險進入、低成本建倉，既可以增值又可以振奮股市的信心;而在“牛市”過熱時適時適量退出股市，既可以給股市降溫，又可以使養(yǎng)老金落袋為安，避免將人民的養(yǎng)命錢置于險地。美國的401K計劃完美地完成了資本市場的助推任務(wù)，目前我國的資本市場已經(jīng)具備了中長線上攻的條件，養(yǎng)老金在科學合理的政策和管控措施下進入資本市場無疑是資本市場的福音，會為資本市場注入更多的活力。我國的全國社會保障基金在全國社會保障基金理事會的投資運營下，年均投資收益率達8.82%，比同期通脹率高出5.96個百分點。養(yǎng)老金入市并非將全部養(yǎng)老保險基金投入股市，這樣就違背了養(yǎng)老保險基金安全第一的原則，這樣會將人民的“養(yǎng)命錢”置于險地，《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》規(guī)定養(yǎng)老保險基金投資股票、股票基金、混合基金、股票型養(yǎng)老金產(chǎn)品的比例合計不得高于資金凈值的30%，這一條規(guī)定避免了由于投資運營政策失誤或者資本市場不成熟而造成養(yǎng)老保險基金全軍覆沒情況的出現(xiàn)。

（三）完善企業(yè)年金制度

除了做好風險管控措施敦促養(yǎng)老金入市外，完善我國的企業(yè)年金制度也是重要之舉，是促進養(yǎng)老金制度可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵所在。企業(yè)年金制度屬于非公共養(yǎng)老金制度。養(yǎng)老金制度“金字塔”理論的持有者認為，企業(yè)年金是“金字塔”的塔身，是養(yǎng)老金制度的中堅力量，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是塔底，是養(yǎng)老金制度健康穩(wěn)定發(fā)展的基石。在公共養(yǎng)老金逐步承受著人口老齡化、待遇增加和通貨膨脹等多重壓力下，企業(yè)年金的替代性和互補性功能不容小視。一方面，對于我國基本養(yǎng)老保險的隱性債務(wù)問題，企業(yè)年金制度以企業(yè)的力量、市場的力量做出了自己的貢獻，完善了養(yǎng)老保險制度，是多支柱養(yǎng)老保障體系中不可或缺的部分，可以有力地促進我國養(yǎng)老保險制度從儲蓄型養(yǎng)老向投資型養(yǎng)老轉(zhuǎn)變;另一方面，它在激勵員工、凝聚企業(yè)員工力量、保持企業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展方面發(fā)揮著重要的作用，進一步補充完善了企業(yè)員工的福利保障體系。此外，企業(yè)年金將消費基金轉(zhuǎn)化成為積累基金，有利于我國現(xiàn)階段資本市場的發(fā)育和成熟。

目前，我國中小企業(yè)占全國企業(yè)的90%以上，創(chuàng)造出了60%的GDP，50%的稅收。然而，中小企業(yè)的企業(yè)年金總額不到企業(yè)年金總額的1%，除此之外，我國企業(yè)年金制度的覆蓋率也較低，試水十幾年，仍是少數(shù)人的福利，覆蓋率仍不到20%。而西方的法國、瑞士、丹麥等國家企業(yè)年金的覆蓋率幾乎是100%，美國、英國、德國、加拿大等國家的企業(yè)年金覆蓋率也有50%。對我國而言，急需完善適合中小企業(yè)企業(yè)年金制度發(fā)展的標準化、規(guī)模化的集合企業(yè)年金計劃，為中小企業(yè)的集合企業(yè)年金拓寬投資渠道，進而為中小企業(yè)企業(yè)年金的發(fā)展開拓更為廣闊的空間。這是整個企業(yè)年金制度充分發(fā)展的瓶頸，也是突破點。針對中小企業(yè)企業(yè)年金受托人缺位、傳導鏈過長、成本過高的問題，有必要完善企業(yè)年金法人受托的前端集合模式，促進企業(yè)集合年金的發(fā)展，“因地制宜”地為中小企業(yè)量身定制合適的企業(yè)年金計劃。針對企業(yè)年金發(fā)展動力不足的問題，需要改進和創(chuàng)新我國企業(yè)年金稅收優(yōu)惠的EET模式，結(jié)合不同行業(yè)、區(qū)域和企業(yè)的特點設(shè)計出更為合理的基金繳費階段的免稅率，進一步優(yōu)化我國現(xiàn)行的企業(yè)年金制度。

在準市場理論體系下，政府的并不單單交由政府解決，市場的也不單單交由市場解決，僅僅依靠政府或僅僅依靠市場是不夠的，需要在明晰自己責任的前提下發(fā)揮各自的優(yōu)勢。健康的企業(yè)年金制度是養(yǎng)老金制度持續(xù)健康發(fā)展的中流砥柱，是行政機制的計劃、組織、監(jiān)管、協(xié)調(diào)與市場機制的競爭、盈利、機遇、活力完美的結(jié)合。將準市場理論注入社會政策領(lǐng)域，改變了傳統(tǒng)的行政思維模式，優(yōu)化了傳統(tǒng)的公共行政體系。

雖然社會保障可以視為公共物品，主要責任落在政府身上，但是社會保障并非嚴格意義上的公共物品，而是“準公共物品”，整個制度體系下既有公共物品的部分，又有準公共物品的部分。準公共物品由于自身固有的特性而要求政府和市場共同承擔，通過引入第三部門和競爭，將促進公共選擇的優(yōu)化和資源配置效率的提高。面對形勢日益嚴峻的養(yǎng)老金支付壓力，僅僅依賴政府的公共支出和公共性養(yǎng)老金制度是遠遠不夠的，企業(yè)年金計劃、養(yǎng)老金入市投資運營等運用市場力量來健全社會保障體系、促進制度可持續(xù)發(fā)展的舉措應該發(fā)揮其應有的作用。

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