新時期農村人居環境建設現狀分析與建議

張榮彬，王 華，毛 鍵，范柳萍

(1.江南大學法學院，江蘇無錫 214122；2.江南大學食品學院，江蘇無錫 214122)

農村人居環境是指農村居民居住宅地與居民居住宅地周圍環境的總稱，是以人為主體，實現人與自然和諧的生態系統，也是實現生產與生活的統一、精神滿足于物質享受的統一、人文與自然的統一[1]。與城市人居環境相比，農村人居環境涉及范圍更廣、更為復雜，其完善工作充滿艱巨性。目前我國農村人居環境總體水平仍然較低，在居住條件、公共設施和環境衛生等方面與全面建成小康社會的目標要求還有較大差距。

1 建設背景

我國是農業大國，有悠久的農耕文明，我國耕地面積大，占世界耕地面積的7%；我國農業人口多，2017年，我國農村常住人口57 661萬人，占總人口比重為41.48%。農業是全面建成小康社會、實現現代化的基礎。農村人居環境建設是農村發展水平的反應，是建設美麗鄉村的重要指標之一，對于中國建設社會主義新農村，早日實現城鄉一體化進程具有重要意義。

我國政府歷來高度重視農村經濟發展和農村人居環境建設。中國共產黨在第十六屆五中全會上關于建設社會主義新農村重大歷史任務時提出 “生產發展、生活富裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”等要求；黨的十八大報告也提出了一脈相承的“美麗中國”一詞，并指出“要努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展”；2012年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快推進農業科技創新持續增強農產品供給保障能力的若干意見》指出要把農村環境整治作為環保工作的重點，加快農業面源污染治理和農村污水、垃圾處理，改善農村人居環境；2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》指出要加快編制村莊規劃，以治理垃圾、污水為重點，改善村莊人居環境。提高農村飲水安全工程建設標準，加強水源地水質監測與保護。這些文件為中國的農村人居環境建設提供了有力支持；2014 年國務院辦公廳發布了《關于改善農村人居環境的指導意見》，指出近年來中國農村人居環境得到了改善，但總體水平仍較低，距離全面建成小康社會的目標還有較大差距。我國農村人居環境建設迫在眉睫，而又任重道遠。

2 新時期農村人居環境建設現狀分析

2.1農村人居環境現狀改革開放以來，農村人居環境逐步得到改善。2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《農村人居環境整治三年行動方案》明確提出，改善農村人居環境，建設美麗宜居鄉村，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，事關全面建成小康社會，事關廣大農民根本福祉，事關農村社會文明和諧。隨著社會各界對環境問題的重視以及環境投入的不斷增加，我國農村人居環境治理取得了一定的成效，截至2013年底，全國建制鎮用水普及率達到81.7%，燃氣普及率達到45.1%，綠化覆蓋率達到15.4%，人均道路面積12.2 m2，全國農村用水普及率達到59.4%，集中供水的行政村比例達到61.3%，對生活污水進行處理的行政村比例達到9.0%，對生活垃圾進行處理的行政村比例達到35.9%[2]。

2008 年以前農村人居環境改善的投入主要來源于中央環境保護專項資金項目，國家未對農村環境設立專項資金，對農村人居環境改善的投入規模較小。以2006年為例，2006年“建設社會主義新農村小康環保系統”共批復項目32個，安排專項資金4 250萬元，僅占2006年中央環保專項資金的3.7%[2，3]。2008年7月全國農村環境保護工作電視電話會議召開，這是新中國成立以來首次召開的全國農村環境保護會議。會議提出了“以獎促治、以獎代補”等主要政策措施。中央財政首次設立農村環境保護專項資金，安排5億元支持農村環境綜合整治和生態示范建設。如表1所示，2009—2013 年，中央“農村環境保護專項資金”已經累計投入200億元，帶動地方政府及社會投入160億元。總的來說，我國農村人居環境投入不斷增加。

表12008—2013年我國農村環境投入分析

Table1AnalysisofChina’sruralenvironmentalinvestmentduring2008-2013

年份Year 環境污染治理投資Environmental pollution control investment投資總額Gross investment億元占國民收入比重Share of national income∥%中央農村環境保護專項Central rural environmental protection project資金總額Capital investment億元占農業生產總值比重Share of agriculturalGDP∥%20084 937.031.5750.018 020095 258.391.54100.032 020107 612.191.90250.068 020117 114.031.50400.095 020128 253.461.59550.117 020139 516.501.67600.116 5

注：國民收入、環境污染治理投資總額及農業生產總值的數據來源于國家統計局網站；中央農村環境保護專項資金數據來源于歷年中國環境狀況公報

Note：Data on national income，total investment in environmental pollution control and agricultural GDP are available on the website of the National Bureau of Statistics；The data of the central rural environmental protection fund come from the environmental state bulletin of China in the past years

2.2生態環境保護與修復生態環境的保護與修復呈現了新的局面，“十二五”期間累計造林3 000萬hm2，1.08 億hm2的天然林得到有效管護，全國森林覆蓋率達到21.66%，森林蓄積量達到151 億m3。草原綜合植被蓋度達到54%，累計治理水土流失面積26.55萬km2，全國沙化土地面積年均減少1 980 km2，石漠化面積年均減少16萬hm2，近一半濕地得到保護。農業面源污染得到一定控制，農村人居環境進一步改善。農村基礎設施和公共服務實現新的提升，五年累計解決3.04億農村居民和4 133萬農村學校師生的飲水安全問題，農村供水質量和水平顯著提高[3，4]。

3 農村人居環境建設中存在的問題

3.1農村生態環境破壞形勢依舊嚴峻許多建設好的惠民工程都存在著使用本高、服務技術低、維護隊伍無，使用效率低下等問題。據 2013 年中國環境狀況公告數據可以看出當前農村環境形勢依然嚴峻，生態環境‘脆弱’的縣域占 16.1%，對生活污水進行處理的行政村比例不到10%，對生活垃圾進行處理的行政村比例只有 35.9%。環境污染嚴重危害到當地居民的身體健康，近年來，由于環境污染引起的疾病比重逐年上升[3，4]。

隨著不斷發生的各種環境污染及健康損害事件，環境健康問題日益突顯，環境健康問題已給人們帶來沉重的經濟和社會負擔，在社會民眾間引起廣泛關注。如富山鎘污染造成的“痛痛病”等公害事件等。我國礦產資源豐富，分布范圍廣，重金屬污染物生產和排放量大，污染途徑多，產業相對集中。目前，我國處于城市化和工業化快速發展的階段，人類活動向環境中排放的“三廢”增加，土壤、水和大氣環境中重金屬污染逐漸加重。環境介質中的重金屬經直接或間接地方式通過消化道、呼吸道、皮膚接觸等多種途徑進入人體后，會對人體健康造成嚴重傷害。自2006年以來，我國已連續發生了40多起特大重金屬污染事件：湖南瀏陽鎘污染、江西“鎘米”事件、四川內江鉛污染事件、陜西寶雞鳳翔縣長清鎮血鉛超標事件等，一系列重金屬污染事件觸目驚心。這些事件表現出污染濃度高、暴露人數眾多、暴露時間長、暴露途經復雜多樣等特征[6]。

3.2農業資源環境問題日益突出水土資源緊張，部分地區耕地基礎地力下降明顯，面源污染加重，拼資源、拼消耗的生產方式難以為繼，農村勞動力老齡化加速，專業型、技術型、創新型人才和青壯年勞動力缺乏，實現農業持續發展任重道遠。

3.2.1水污染。水體的污染給漁業和農業帶來嚴重的威脅，不僅使漁業資源受到嚴重破壞，而且直接或間接影響農作物的生長發育，造成農作物減產，同時也會給食品的安全性帶來嚴重影響。水源受到污染，人民飲水質量堪憂。特別是近幾年來，受經濟發展所迫，在利益最大化的驅動下，一些企業只看眼前，不顧長遠，排污管理不達標，導致部分地區水源收到污染。我國目前水污染嚴重，地表水污染突出；水體呈現污染物復合、污染過程復合以及污染效應復合的復合污染特征；水體中新型污染物多種多樣，新興環境微量有機污染物(如抗生素、藻毒素、激素、個人護理品等)先后在污水、地表水、地下水、土壤等環境中檢出。隨著工農業生產的發展和城市人口的增加，工業廢水和生活污水的排放量日益增加，大量污染物進入河流、湖泊、海洋和地下水等水體，使水和水體底泥的理化性質及生物群落發生變化，造成水體污染。我國的水污染的情況較為嚴重，絕大部分污水未經處理就用于農業灌溉，作物中污染物超標，已達到影響食用品質、危害人體健康的程度[6]。據報道，污水灌溉的農田面積已達約330萬hm2利用污水灌溉農田，使得農產品也受到污染。2012年山西汾陽26個村莊的農作物因河水污染顆粒無收。

從表2可以看出，盡管農村居民生活用水量相對較小，但由于農村居民數量龐大，生活污水總量較大。2016年我國農村生活用水量為139.18億m3，其中，東部地區占64.36%，中部地區占35.93%，西部地區占38.67%[8]。由此產生的農村生活污水排放量在55.67億～ 125.26億m3，相應地，東部地區農村生活污水排放量在25.74億～57.92億m3，中部地區農村生活污水排放量在14.37億～32.34億m3，西部地區農村生活污水排放量為15.47億～ 34.80億m3。由于廣大農村地區普遍缺乏污水處理設施，生活污水難以進行有效處理，隨意將生活污水傾倒在院外的現象較為嚴重。

表22016年不同區域農村生活污水排放量

Table 2 Rural domestic sewage discharge in different regions in 2016億m3

注：根據《2016 年中國城鄉建設統計年鑒》中的數據整理得到。表中數據不包括西藏自治區

Note：Data were obtained according toStatisticalYearbookofChina'sUrban-RuralConstructionin2016，excluding Tibet Autonomous Region

3.2.2大氣污染。大氣污染物主要通過三條途徑危害人體：人體表面接觸后受到傷害，食用含有大氣污染物的食物和水中毒，吸入污染的空氣后增加患病風險。大氣污染引起的食品安全問題主要來自煤、石油、天然氣等的燃燒和工業生產。動植物生長在被污染的空氣中，不但生長發育受到影響，其產品作為人類的食物，安全性也沒有保障。長期暴露在污染空氣中的動植物由于其體內外污染物增多而造成了生長發育不良或受阻，甚至發病或死亡，從而影響了食品資源的安全性。受氟污染的農作物除會使污染區域的糧菜的食用安全性受到影響外，氟化物還通過食用牧草進入食物鏈，對食品造成污染。我國有些高寒地區，終年室內煤火不息，當然燒含高氟高硫的劣質煤時，室內空氣氟含量可高達0.04～0.05 mg/m3，室內存放的糧食蔬菜會受到嚴重的污染，如玉米含氟量可達26.3～84.2 mg/kg，辣椒含氟量可達310.5～565.0 mg/kg，人食入后可引起氟中毒。工業排放的氟化物污染大氣，再沉降而污染水和土壤，使農作物含氟量增高。又可通過食物鏈，使動物性食品遭受氟污染。人如果長期食入高氟食品，就可能發生氟中毒，得氟斑牙或氟骨癥。又如大氣污染物SO：，氮氧化物溶于空氣中水分就形成酸雨，酸雨可使淡水湖泊河流酸化，影響魚類養殖：而且酸雨地區的魚含汞量增高，人食入含汞高的魚類食品，健康會受到損害。

3.2.3土壤污染。土壤污染的發生途徑首先是化肥、農藥的使用和污灌，污染物質進入土壤，并隨之積累；其次，土壤作為廢物(垃圾、廢渣和污水等)的處理場所，使大量的有機和無機的污染物質進入土壤；再次，土壤作為環境要素之一，因大氣或水體中的污染物質的遷移和轉化，而進入土壤。土壤污染對食品安全的影響土坡是巖石風化的產物，本身含豐富的礦物質。又因土坡表面積大，其顆粒物有很強的吸附力，加上土壤微生物的作用，所以環境污染物特別是有機污染物進入土壤后，其毒性被降解，這就是土坡的凈化。但是當土坡長期遭受污染，土壤的結構和生態嚴重破壞，這時不僅農作物減產，而且農作物體內毒物殘留量也增高，影響食用安全。重金屬如錫、鉛、汞、砷、鉻等污染土壤，不像有機物那樣容易分解、降解，而容易在土壤內殘留，通過食物鏈影響人體健康。例如，日本某生產砒霜(即三氧化二砷)的工廠周圍地區遭受污染，土壤表層含砷量達300～800 g/kg，該地生產的稻谷中含砷量高達729 mg/kg，導致當地居民慢性砷中毒，在日本被稱為第四公害病[7-9]。

土壤污染的來源之一是化肥。化肥的使用在帶來作物豐收的同時，也產生了環境污染問題。如氮肥的大量不合理使用帶來了土壤硝酸鹽污染的危害。硝酸鹽是強致癌物亞硝胺類物質的前體，即土壤硝酸鹽殘留致糧谷、蔬菜中硝酸鹽殘留，硝酸鹽在適宜條件下可轉變為亞硝胺類，使人患癌癥危險性增加。基于相關研究報告及文獻調查，總結分析我國不同環境介質中鉛的污染特征。

3.2.4垃圾污染。垃圾隨意堆放，衛生整治缺乏長效機制。當前的農村衛生環境整治，依然處于粗放管理階段。生活垃圾、建筑垃圾露天堆放較多，房屋周邊亂搭、亂建、亂堆現象嚴重，許多村雖然修建了垃圾臺，但村民自覺性較差，清運垃圾過多的依賴于政府的集中整治，清運時也是拉送到溝渠地帶，隨意堆放，給臨近河流帶來污染。部分村養殖大棚建設在村子中間，禽畜糞便給地表水、地下水及大氣帶來較為嚴重的污染，對農民群眾健康造成更大的威脅。

由于不同區域經濟發展水平、生活習俗以及對村生活垃圾處置的認知等方面都存在著差異，不同區域農村人口每天產生的生活垃圾量在一定程度上也存在著差異。研究表明，農村居民人均日產生生活垃圾為0.86 kg，其中東部地區為0.96 kg，中部地區為0.88 kg，西部地區為0.77 kg，東北地區為0.81 kg[8]。據此匡算，2016 年農村生活垃圾量為23 950.81萬t，其中，東部地區為8 004.82萬t，中部地區為7 467.71萬t，西部地區為7 118.70萬t，東北地區為1 423.01 萬t(見表3)。

表3 2016年不同區域農村生活垃圾產生量 單位： kg；萬t

注：根據《2017 年中國統計年鑒》中的數據

Note：Data were obtained according toChinaStatisticalYearbook2017

3.3食品安全問題依然嚴峻我國的主要食品安全問題主要包括微生物引起的食源性疾病、農藥殘留、重金屬和有機污染物等造成的化學性污染以及非法使用的食品添加劑等，重金屬污染是其中的一個重要方面。食品中的有毒重金屬元素，一部分來自于農作物對重金屬元素的富集，另一部分則來自于食品生產加工、貯藏運輸過程中出現的污染。重金屬元素可通過食物鏈經生物濃縮，濃度提高千萬倍，最后進入人體造成危害。進入人體的重金屬要經過一段時間的積累才顯示出毒性，往往不易被人們所察覺，具有很大的潛在危害性。通過對既往研究資料的搜集和分析，我們發現我國的鉛、鎘等重金屬的污染水平突出，食品中的鎘污染主要集中在東部和南部地區，東部和北部食品中鉛污染問題較為突出，對于有機污染物PCBs來說，東部和中部地區的一些農村點有較高的PCBs濃度。究其原因，此類污染的直接原因是由于人為造成的環境重金屬、有機物污染進一步轉移到了食品當中，從而導致了食品中的重金屬、有機物等污染問題突出。我國不同環境介質中鉛均表現出一定積累。主食中鉛含量較高，且南方高于北方，東部高于西部；北方土壤較南方土壤含量高，水體中鉛含量由西向東含量升高。但不同環境介質中鉛污染水平如何，需結合當地的環境本底以及相關環境質量標準來評價；但是食物中鉛污染對人體暴露的健康危害是否可接受，需結合相關食品基準來判定[10-12]。

4 新時期農村人居環境建設建議

4.1堅持科學規劃先行優先開展農村人居環境建設科學規劃，強化高校研究與農村具體實際相結合，制定科學有效的農村人居環境建設規劃。規劃要考慮我國幅員遼闊、人口眾多、民族多樣化、文化多元化等因素的影響，因村而異做出具體的規劃；統籌考慮基礎設施和公共服務，明確村莊整治的重點和時序，明確優先建設的重點村和中心村；充分發揮農村特色優勢，開拓旅游資源、民族資源以及文化資源等，為改善農村人居環境提供更好的后備條件。

4.2加強農村水資源管理實施農村飲水安全保障和提升工程，提高農村集中供水率、自來水普及率、供水保證率、水質達標率，加強農村飲用水水源保護和水質檢測能力建設；嚴格落實水資源開發利用總量、用水效率和水功能區限制納污總量，大力建設節水型社會；加強河湖生態空間管控，加強對水源涵養區、蓄洪滯澇區、濱河濱湖帶等水生態空間的保護。

4.3強化政府職能發揮政府是農村人居環境建設的指揮者，政府職能的發揮對改善農村人居環境有著直接的作用。要明確政府職能權限，避免職能混亂；明晰自己的職能權限，協調政府之間、鄉鎮政府之間、鄉鎮政府與村委會之間的權責關系，放權給鄉鎮政府，做到真正意義上的服務型政府；農村人居環境建設不僅涉及到政府部門還涉及到與國土、環境、社會保障以及醫療等相關部門，農村人居環境的建設需要政府協調好與這些部門之間的關系；提高監督管理能力、創立激勵機制。農村人居環境建設監督管理體制構建明顯滯后甚至空白，農村人居環境建設缺乏必要的制度保障，完善農村人居環境建設相關的政府監督管理體制很是必要。

4.4建立農村人居環境的長效化保障積極建章立制，完善保障措施，各成員單位各司其職、各盡其能，形成協調一致、合力推進的工作格局；建立以農民為主體的建設機制，充分發揮鄉鎮和村級組織作用，建立健全“一事一議”民主決策機制，尊重群眾意愿；建立長效管護機制，探索形成了自來水管理、道路養護、污水收集處理、矛盾糾紛化解等公共設施管護運行長效機制。

良好的農村人居環境對農村居民的身心健康發展有著重要的作用，盡管近些年來取得了不菲的成績，是與城市人居環境有著較大的差距，與預想中的美麗鄉村有所出入，迫切需要進一步加大工作力度，加快建設農村基礎設施，大力整治村容村貌，打造美麗鄉村精品，使我國農村人居環境邁上新臺階。