新中國中小學教師法制建設歷程的勤力探索
——評《中小學教師法制史（1949-2009年）》

黃斯琪

（福建師范大學教育學院，福建 閩侯 350117）

振興民族的希望在教育，振興教育的希望在教師，振興教師隊伍的希望在法制建設，在全面法治。新中國成立以降，我國教育事業蓬勃發展，顯現出獨有的特色和魅力，受到了社會各界的關注和國際上的矚目。作為基礎教育事業發展的最重要推動力量之一，中小學教師法制建設亦日趨完善，取得了豐碩的成果。基于此，福建師范大學教育學院副教授涂懷京博士撰寫、由經濟管理出版社新近出版的《中小學教師法制史（1949-2009年）》（以下簡稱《教師法制史》），詳細地梳理了中華人民共和國成立60年期間中小學教師法制堅韌前行的發展歷程，揭示了國家政治經濟文化教育變革與基礎教育領域依法管理教師隊伍、依法保障教師權益之間的良性互動機制。作為新中國教師史研究的有機組成部分之一，《教師法制史》秉持“教育的法律是我們最先接受的法律”“師嚴然后道尊，道尊然后民知敬學”“徒法不足以自行”等信念，勤力梳理，探賾索隱，持論發抒，實現了該書既定的撰寫主旨，并形成了如下三個鮮明特點：

一、在全書結構上，潛心勾勒中小學教師法制建設的動態圖景

《教師法制史》共分為六章，以時間演進為經，以各階段突出問題為緯，潛心勾勒出新中國中小學教師法制建設一甲子的動態圖景。法國歷史學家勒高夫在《我們必須給歷史分期嗎？》中提出：“對于當代歷史學家來說，歷史分期化也是研究和反思的重要領域。由于它的存在，人類在時段、時間中組織和演變的方式變得清楚！”［1］《教師法制史》將新中國60年中小學教師法制的沿革史具體分為發軔探索期（1949-1966年）、停滯破壞期（1966-1976年）、轉折改革期（1976-1993年）和規范發展期（1993-2009年）等四個階段，每個階段又各分數個專題，多維呈現中小學教師法制建設的嬗變節律和整體演進，同時又折射出社會發展的時代氣息和特征。

該書勾勒中小學教師法制建設的動態圖景，是以其致力建構的系統性為基礎的，這種系統性可以體現在某一階段之內，有時則在數階段之間。譬如在發軔探索期，新中國成立后的教育性質發生了根本性改變，確立了毛澤東教育思想的指導地位，《共同綱領》為新中國的教育指明了方向，中小學教師法制建設得以發軔、奠基。在“三大改造”基本完成和第一個五年計劃提前實現的基礎上，我國進入了全面建設社會主義的新時期，教育事業蓬勃發展，中小學教師法制得以深入。該書結合此階段的教師管理法規、教育教學法規及地位獎懲法規進行歷史敘寫，再延伸到具體法規的遵守、實施、監督，層次分明、不枝不蔓。該書為讀者呈現的并非一項項冰冷的制度、一條條毫無生氣的法規，而是法規與執行者間的有序互動：“中小學教師法規的遵守與中小學教師法規的內容密不可分、互為表里、動靜結合而成，遵守最后都要落實到對教師法規具體內容和條款的遵守，遵出成績，守出實效。”教育法規在新中國成立初期呈現出以法規的形式確定中小學的教學科目及相關要求的特色，1952年頒發的《小學暫行規程（草案）》，1959年頒布的《關于頒發“小學教學計劃”的命令》，不僅附有每個年級每周、每學年的教學計劃，而且有具體各科的教學時數。然作者發現并指出了此階段后期的變化：教育法規只起到一些重要的導向作用，一般都是由相關的教育政策或規劃提出，因為教學計劃、課程設置、教學內容等均會隨著具體的實施過程而變化且較為頻繁。再如有些教師事務的醞釀、處理跨越了好幾個階段，且須法律法規與相關政策共同作用才有利于問題的解決，這也是中小學教師法制建設的一個特色。新中國成立之初，就產生了如何解決民辦教師的問題，受中小學教育自身發展和各種社會運動的影響，民辦教師的數量和質量幾經反復，成為熱點、難點教育問題。經過發軔探索期、停滯破壞期、轉折改革期和規范發展期，政府及其教育職能部門對民辦教師治理問題逐步形成了“關、招、轉、辭、退”的五字方針。在1997年《關于解決民辦教師問題的通知》中，原有的五字方針變成了“關、轉、招、辭、退”，雖然只是兩個字的順序對調，卻是根據當時具體情況所作出的必要、適當的調整，促成了民辦教師問題在20世紀末得到基本解決。類似的如中小學教師資格、職務、工資等等問題所在多有，作者在該書框架下，均拾級而進地對交并發生、螺旋演進、系統解決的曲折過程作了動態解析和勾勒。作者還認為，不論是波動起伏還是平穩發展階段，實際上都遵循著一個基本不變的原則，即中小學教師法制建設是以《憲法》確立的基本原則為基礎、以貫徹國家法定的教育方針為核心、圍繞具體的教育歷史任務而展開的，需要人們從連續與停滯交織、單一與浩繁并存的史實中梳理出一條較為清晰的脈絡，據此建立一個新中國中小學教師法制的歷史坐標，去潛心考釋相關坐標點的意蘊和內涵。

作者還專章聚焦了一個動性截面——新中國60年的中小學教師進修培訓法制，對其沿革歷程、組織機構層面、人員類別層面的法制因素細致爬梳、條分縷析，指出中小學教師進修培訓法制建設取得的卓越成果：擴大了中小學教師進修培訓的規模、提高了中小學教師進修培訓的質量、改善了中小學教師隊伍的結構、推動了中小學教育事業的發展等。這樣的整體觀照與截面剖析相結合、既“見豹”亦“窺斑”，使得該書的敘述勾勒更為潑惜自如、動靜得宜，某些斷制頗有見地、頗藏意味。

二、在主要內容上，清晰呈現中小學教師法制建設的完整鏈條

《教師法制史》在主要內容上，或平實敘述、或跌宕勾勒、或案例解剖式地呈現了各歷史時期中小學教師法規建設的多個方面和多種要素，使讀者對新中國60年的中小學教師法制建設的完整鏈條有更清晰、更全面的了解和體認。該書集中研究的中小學教師法制，是整個教育法制的重要組成部分，是教育法律法規在中小學教師工作領域的實施和運用。基于“教育法制不僅包括教育法律制度，而且包括教育法律制度的運行”的觀點，該書提出了“中小學教師法制”的概念，即中小學教師法制是指有關中小學教師的法律法規制度及與之對應的教育立法、教育行政執法、教育司法、教育守法、教育法律監督、教育法學研究等，構成一個較為完整、嚴密的鏈條。在依法治國、科教興國、依法治教的當代，加強中小學教師法制建設是其中的一股重要力量、一條必由之徑。［2］

在中小學教師法規的制定方面，在立法主體的設置、立法權限的劃分和立法程序的運行上，日臻科學、明晰和健全，成為整個教育法制鏈條中發展較快較好的一個環節。通過不懈的探索和努力，我國中小學教師法規建設取得了歷史性突破：《中華人民共和國教師法》于1993年10月31日獲得通過，1994年1月1日起施行，這部教育單行法以《中華人民共和國憲法》為立法基礎，是我國歷史上第一部專門為教師制定的法律，第一次用法律形式明確了教師在社會主義現代化建設中的重要地位，對維護教師的合法權益、造就一支具有良好思想品德和業務素質的教師隊伍、推動全社會尊師重教風氣的形成起到了重要的作用，使我國中小學師資隊伍建設正式走上了法制化的道路，［2］以《教師法》的頒布施行為契機，我國中小學教師法規愈加規范、成熟，一系列配套法規相繼出臺，初步形成了有中國特色的中小學教師法規體系，推動了教育事業穩定、健康、有序的發展。在中小學教師法規的實施方面，自中華人民共和國成立后的60年間，我國中小學教師法規的實施工作取得了長足的進步，實現了新的跨越：執法機構漸趨完善，執法主體素質明顯提高，學校秩序、教師工資、教師教育教學權和人身權得到了更有力的法律保障，［2］隨著《教師法》《教師資格條例》《中小學教師職業道德規范》《教育法》《學生傷害事故處理辦法》等法律法規頒布、實施，涉及教師的教育案例呈明顯上升趨勢，中小學教師法規的司法適用有了實質性擴展，教育法律關系主體依法依規對簿公堂的情形日益多了起來，表明公民的法律意識正在迅速增強，良好的法律環境正在形成，中國的教育法治正穩步實現由形式法治向實質法治的轉化。在中小學教師法規的遵守和教育法律監督方面，所有教育守法的主體正確地行使教師法規定的權利，忠實地履行教師法規的義務，按照教師法律規范作為或不作為，自覺依照教師法律法規辦事，不得有超越教師法律法規的特權，相應地，要樹立教師法規的權威，在全社會形成尊師、重教、守法的風氣，一是要加強教師法規知識的宣傳，普及工作，增強人們的法律意識，二是要確實執行對違反教師法規行為的懲處，兩者缺一不可。［2］2006年8月27日，二十年磨一劍的《監督法》獲得高票通過，標志著我國的監督體系更加完善，將進一步提升教育法律監督的力度和水平，進一步加強法律監督工作的系統性、計劃性和制度化。我國的教育法律監督體系已基本形成了權力機關、行政機關、司法機關、社會、新聞監督等多維立體監督的格局，有利于凝聚各種教育法律監督的合力，并把教育法律監督工作與整個教育法制建設工作結合起來。經過改革開放三十余年的努力，截止2009年，我國教育法制和中小學教師法制工作走上了現代化的發展軌道，初步形成了以教育立法為前提、以教育守法為基礎、以嚴格執法為核心、以法律監督為保障的依法治教和依法治師的運行機制。［2］在中小學教師法學研究方面，自《教師法》頒布實施以后，我國學術界對教育法學的研究不斷深入，進入了總結與反思階段，研究者更加側重對已有的研究進行綜合性考察，試圖構建我國教育法學學科體系框架，在各方各界的共同努力下，教育法學無論是在實踐還是理論方面都取得了長足的進步，教材、著作、論文不斷問世，相關機構、組織陸續成立，各類型大學也都開始認真關注這一領域，有的學術著作還辟出專門的章節，闡述分析教育法制、教育法學、教師法學、中小學教師隊伍建設、教師法制史、教育法制史等論題，［2］研究成果較為豐碩，研究趨勢也呈范圍擴大、深度漸進的特點。［2］對該領域的深入研究和持續關注，有利于增強社會的教育法制氛圍和人們的法律意識，推動教育法制和中小學教師法制的建設。［2］

毋庸置疑，中小學教師法制建設的鏈條完整、完備、公開、公正了，中小學教師法制建設就能取得應有、切實的成績，中小學教師工作領域的全面法治就能盈科而進直至水到渠成。

三、在評析把向上，辯證闡論中小學教師法制建設的時代價值

《教師法制史》通過對中小學教師法制建設過去歷程和未來走向的評述、分析，辯證闡論了中小學教師法制建設彰明、多元的時代價值。

1.主要成就的已然價值

在教育立法指導思想上，堅持了整體規劃與急用先立的兩相結合。新中國成立以來，我國各級立法主體以實際情況和發展需要為出發點，在原有的整體規劃布局下，對關鍵性問題進行優先立法。例如，20世紀80年代中后期，教師領域出現了許多矛盾，教師的合法權益屢屢受到侵害，如果不及時改善這一情況，將沉重打擊教師的積極性，勢必會影響教育事業的發展，所以必須制定一部專屬教師的法律從根本上解決問題。于是國家決定先制定教師法，既保障教師合法權益又使教師管理工作更加規范。在教育立法體制上，實行了符合我國國情的一元多極制。教師法律由全國人民代表大會及其常務委員會遵照一定的立法程序制定；教育行政法規由國家最高行政機關——國務院在其立法權限內通過一定的立法程序而制定的，其法律效力僅次于教師法律；教師部門規章則是由國務院所屬的中央教育行政部門和其他職能部、委、局所制定的，相較于教師法律和教師行政法規來說，教師部門規章的制定會更加簡易。我國各級立法主體職責分明，形成了科學、清晰、健全的環節，共同發揮了重要的指引、評價、保障作用，使中小學教師法規的制定更加科學高效。在教育立法成果上，初步形成了有中國特色的中小學教師法規體系。盡管在中小學教師法制建設的各個時期，都存在各種困難和阻礙，但各級立法主體都勇于創新，攻克了一個個難題，不斷加強和完善中小學教師法制的建設工作。經過60年的發展變遷，我國中小學教師法律、法規、規章內容的涵蓋面很廣，不僅全方位展現了中小學教師法制建設的歷史面貌，而且為各個時期的中小學教師工作提供了權威、規范的法律依據，實為研究中小學教師法制的重要抓手。［2］在這些法規的奠基之下，初步形成了以《憲法》確立的基本原則為基礎，以《教育法》為核心，以《教師法》為母法，以教師行政法規為骨干，以教師部門規章和地方性法規、規章為主體的，形式較為一致、內容較為和諧、結構較為合理的有中國特色的中小學教師法規體系，［2］使中小學教師工作領域從無法可依走上了有法可依的道路，教師管理模式也逐漸從人治向法治轉變，推動了中小學法制建設的持續向前發展。在依法治師的實踐中，建設了一支跨世紀六十甲子的中小學教師隊伍。通過60年的培養培訓、依法治師的實踐，我國建設了一支結構更加合理、質量總體優良、素質明顯提高的教師隊伍，培養了一批批高素質的勞動人才和堅實的后備力量。中小學教師隊伍建設也實現了幾個質的飛躍：在數量上，教師隊伍的規模越來越龐大。在結構上，民辦教師所占教師隊伍總人數越來越少；從前的老、中、青教師“三段論”模式已經變成按中小學教師職稱劃分的高、中、初級教師。在政治經濟社會地位上，從資產階級知識分子到為社會主義建設貢獻力量的工人階級的一份子；從生活貧困、地位低下的“臭老九”到生活小康、受人尊重的人民教師。在后備力量上，我國高校師范畢業生的人數整體上呈現逐年增長再趨于穩定的狀態，還有更多優秀的非師范生通過嚴格考試走上講臺，為中國的教育事業貢獻力量。

2.薄弱環節的所蘊價值

教師法規體系仍不完備，內容尚欠規范、協調。雖然經過60年的發展，我國現行的中小學教師法規已初成體系，但從整體來看，還沒形成內容全面、系統有序的體系，主要表現在以下兩個方面：一是還有許多領域缺乏立法，如針對中小學教育的單行法沒有制定。二是內部結構不夠合理，層次低的部門規章數量較多，層次高的法律、行政法規數量較少。教師法規的內容尚欠規范協調，相關法律的實施細則出臺緩慢，容易造成有法難依的困境；各級立法主體未能及時對一些落后或不全面的法規進行刪改充實，容易降低法規的效力和權威；還有少數法規條款之間有時會存在矛盾之處，亦會有造成有法難依的局面，這都會使教師管理工作陷入窘境。執法不嚴、違法不究的現象時有發生，損害了教師法制應有的權威。胡適先生曾說：“令出而不行，徒損信用而已。”這也恰恰是我國中小學教師法制建設的薄弱環節。盡管出臺了相當數量的教師法規，但教師法規中對各種違法行為的處罰和制裁卻顯得軟弱無力，如《教師法》規定，對拖欠教師工資的部門和單位，地方政府應當責令期限改正，并對直接責任人員給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。［2］但是，在中、小學《教師職務試行條例》頒布以后，仍然出現有關部門或人員以權謀私，送禮、有特殊關系的教師能夠評上職稱，辛勤工作但沒有后臺關系的教師卻“出人意料”地落選。更令人心寒的是，體罰學生、虐待學生、性侵學生的案件頻頻發生，有關系者可以息事寧人，而無關系者才會受到應有的懲罰，難道這就是法律應該彰顯的公平正義嗎？如果不能嚴格執法、違法必究，則會嚴重損害教師法規的權威性和公信力，將在法制建設道路上越走越偏，人民的教育事業也終將受到破壞。政策情節濃厚，教師政策的短期效應削弱了教師法規的獨立品格。新中國成立以來，一些教師政策曾經對中小學教師法制建設起過重要的積極作用，但若長期依靠這些政策去建設法制是萬萬不可的，因為這些教師政策是根據一時的情況而制定的，效力比較短暫，不能從根本上解決問題，只能通過不斷制定新政策才能激發其活力，容易使人們忽略了法律的長效的、根本的作用，這自然也削弱了教師法規應有的獨立品格，產生嚴重的后果：一是有關教師的法規性文件和規章性文件的數量遠遠超過教師行政法規和部門規章本身；二是造成了教師法規的“能力缺失癥”，只能借助政策的虛張聲勢才能引起人們對法律本身的重視。

3.未來走向的應然價值

首先，應構建更為完善的中小學教師法規體系，各級立法主體應遵循客觀規律，順應時代需求，制定和完善各個方面的中小學教師法律、行政法規和部門規章制度，及時清理不合理、內容重復的法律法規，有效保障教師合法權益，努力做到有良法可依，構建內容更豐富、結構更合理的中小學教師法規體系；其次，建立富有成效的教育法律監督機制，應將國家權力機關的監督、新聞輿論的監督和教育督導三種監督形式有效地利用起來，通過三者的合力來保證教師法規能夠能到切實的執行，同時還應該制定各種救濟制度，拓寬教師尋求幫助的渠道；再次，試驗基于教師法制運行的心儀教育理念，作者提出“能位教育”的教育理念來配合中小學教師法制的建設，所謂“能位教育”是指“能力決定地位，能力升降地位，能力和誠愛增益并作為于良正有序的地位移易的教育”，［4］“能位教育”與中小學法制教師法制建設互相配合，“能位教育”的開展需要中小學教師法制建設提供有力的保障，而中小學教師法制的建設也需要“能位教育”為其繪制宏偉的教育實驗藍本，二者相輔相成，合鑄素質教師改革的試金石；同時，注重法律文化建設，增強教育法律意識，在“實驗是檢驗真理的唯一標準”“公民在法律面前人人平等”等話題的影響下，人們的法律意識被喚醒并逐漸增強，所以要努力營造良好的法律文化氛圍，讓人們不僅知法、守法，更應該合理利用法律來維護自己的合法權益免受侵害，成為法治社會的建設者和捍衛者；最后，實現教師法規的個體價值，推動中國教育的民主化、現代化進程，規范教師享受的合法權益和應當承擔的義務，鼓勵教師充分尊重和保障學生的權利和義務，充分發揮教師發法規的個體價值，不斷壯大、優化中小學教師隊伍，揭開中國教育民主化、現代化的靚麗新篇章。

要言之，《中小學教師法制史（1949～2009年）》一書史料詳實、視野開闊、立意深刻、評析精當，創獲豐碩，是一部頗為成功的學術著作，人們覽閱或研讀之，興許會與書中的困惑、反思、對策、展望產生某種共鳴，激發出新時代教育人的責任感和初心使命意識，繼而奮力向前，厲行實踐。以該書的出版為契機，期待并相信今后會出現更多中小學教師法制建設方面的著述，創意服務于中小學教師領域的工作，有力推動中小學教育事業的穩定、健康發展。