論新時代下計劃法的價值與完善

(上海師范大學 上海 200234)

自社會主義市場經濟確立以來，計劃在一段時間內受到廣泛的批判，許多學者從計劃產生的特殊程序(中共中央提出而有全國人大表決通過)而將其視為法律或具有法律性質的文件，甚至認為它比普通法律具有更高的效力，認為法律在實質上是服從計劃的，并將法律當作實施計劃的手段。①大眾普遍認為計劃高于法律的現實存在違背了法治精神，是計劃經濟時期計劃與法律關系模式的遺留產物，極易導致政府權力的極度擴張，使法律成為行政權力的工具和奴仆，從而對計劃的價值加以否定。

然而，從全球范圍來看，計劃并不必然引起大眾所擔心的行政權力擴張的結果。法國戴高樂政府時期正是妥善運用計劃指導經濟建設，成就了“輝煌的三十年”；智利皮諾切特將軍統治期間雖然采用芝加哥學派的新自由主義，但對其傳統的支柱產業仍然適用計劃予以調控，在上世紀八九十年代內以經濟年平均增長率接近10%的成績被稱作“智利奇跡”；在二戰后的日本與軍政府時期的韓國，在工業基礎薄弱市場不成熟的情況下，二者政府在經濟領域采用計劃手段，推行出口導向政策，短時間內躋身發達國家行列，被稱作“東亞奇跡”；而我國臺灣地區在蔣經國執政期間也重視計劃的作用，推行多項發展規劃，造就了臺灣地區在八九十年代的經濟騰飛。

美國著名學者查爾斯約翰遜在對東亞各國經濟奇跡發生原因的調研后所撰寫的《通產省與日本奇跡》一書，注意到亞洲發展型國家中政府對工業化發展的指導與調配作用，指出有自主決策權的經濟管理行政官僚對亞洲經濟的騰飛起到巨大作用。在此基礎上，約翰遜在其1989年所著《政府到底該干什么》中進一步呼吁自由主義國家重視政府的指導作用，從發展型國家歷史中找尋經驗。在查爾斯約翰遜之后，英國學者羅伯特韋德在《駕馭市場——經濟理論與政府在工業化中的作用》中提出除經濟行政管理官僚以外，政府自身長時間內以發展經濟為第一任務從而通過各種手段使得企業對政府的依附或合作使得前者能夠統合全社會資源進行有針對性的投資也顯得尤為重要。

當然，上文所述的計劃手段與我國計劃經濟時期的計劃手段存在一定差異。我國計劃經濟時期所稱計劃實際上是強制性的微觀行政命令，不存在斡旋的空間，這種體制之下市場的缺位使得計劃經濟參考的價格機制坐標系實際上的不真實。而市場健全國家所稱計劃正是在價格機制之下對于經濟發展的宏觀調控，我國當前與未來的“計劃”也符合該定義。

現行的計劃與計劃經濟時期已經不可同日而語，仍然站在計劃與市場的對立視角對當下的計劃予以批判無疑是可笑的，但當下的計劃手段仍然存在一定的問題值得思考。

首先，當下的計劃在實質上仍然是一種行政公權的力量投射，其提出、施行、終結的諸多環節仍舊完全是以行政權為主導。市場經濟是法治經濟，計劃在國民經濟中的重要作用要求必須對計劃這一宏觀調控手段法制化。②當下所稱計劃,一般多指國家的經濟調控計劃，即與調控國民經濟結構和運行有關的計劃。

其次，我國當前的計劃從中長期視角來看缺乏承繼性，這一點集中體現在各級地方政府的發展規劃之中。由于當前我國地方官員的能力評價缺乏具體的考核指標，政績不可避免地成為了各級官員的升職資本，而計劃往往成為其實現政績的手段。當前計劃的編制與實施有時唯個別領導的意志而定，不顧生產力發展水平，盲目擴大投資規模，而待領導人變更計劃又隨之修改。③計劃的無序修改實際上是無計劃，在城市化浪潮之下，從各地方的城市發展規劃可以看出，往往一任地方政府提出某發展規劃并以此施行，無論其結果好壞，該發展規劃對于下一屆政府很難產生好感。下屆政府往往另起爐灶使得原計劃難以切實完成，也破壞了各級地方政府發展政策的連續性，留下諸多不可忽視的社會問題。

此外，我國目前的計劃考核存在監督缺位的問題。由于計劃強大的公權屬性，對其實施結果的考核者往往回到作出計劃者本身，這就使得計劃對計劃制定者本身缺乏約束力，其施行力度完全由作出計劃者自行把控。而縱觀我國各級政府的計劃內容，可以看出以綱領性語言為主，缺乏計劃實現與否的衡量標準或者衡量標準的解釋權實質上歸屬于計劃提出者，這無疑削弱了計劃本身的可操作性。而長期以來對于計劃提出者的責任追究機制可以說幾乎不存在，這也使得計劃在一定程度上成為行政權力規避法律而行權的非正規方式。

綜上所述，當前我國計劃的提出與實施存在諸多亂象，制定明確而可操作的計劃法確有必要。以往學界對于計劃法制定的反對意見大多基于計劃法對各級政府的授權性，如果關注計劃法對各級政府的控權功能，制定計劃法的目的就是為了規制政府的計劃權力、防止政府利用計劃從而繞過法律的管制。因而限制政府利用計劃肆意干預經濟發展就極為重要。④具體而言，應從計劃的產生與終結兩端進行控制。

首先，在計劃提出時，應建立有效的審查機制，對計劃的必要性與可行性進行論證，對于不必要或可行性低下的計劃在其大政方針制定初期便可予以駁回。其次，在計劃提出階段就應當制定具體的考核指標并確定計劃的負責人。一方面制定評價其實現的明確指標；另一方面也應該以時間或者計劃所耗費的成本量作出限制，對于超出限額的計劃可直接認定其未能完成并追究計劃負責人的責任。

現今只有從頭尾兩端對計劃實行法律約束，各級政府制定、實施、終結計劃存在的一些亂象方可逐漸消解，計劃手段方可針對國家社會的各方面起到有效指導的作用。

【注釋】

①薛克鵬：《論計劃法的終結》，載《社會科學研究》2007年第3期，第62-66頁。

②杜波：《淺議我國計劃法的政策性特點》，載《求實》2006年第S2期，第94-95頁。

③喬新生：《論市場經濟條件下的計劃法》，載《法律科學(西北政法學院學報)》1993年第4期，第33-37頁。

④董鳳華：《市場經濟體制下的計劃法界限》，載《吉林華橋外國語學院學報》2006年第2期，第125-127頁。