“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對外合作的法治路徑探析
——基于國內(nèi)法改良視角

李興國

（福建江夏學(xué)院法學(xué)院，福建福州，350108）

一、問題的提出

“一帶一路”倡議是2013年以來我國確立的對外開放合作重大方略，農(nóng)業(yè)對外合作是其中一項重要的經(jīng)貿(mào)對接合作議題。在“一帶一路”背景下的農(nóng)業(yè)對外合作，從狹義上而言主要指農(nóng)業(yè)對外直接投資a，其系以營利為目的，通過新設(shè)、并購、參股等方式在境外創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加工企業(yè)等涉農(nóng)投資項目，亦即通說的農(nóng)業(yè)“走出去”。

近年來，有關(guān)學(xué)者對“一帶一路”背景下如何推進中國農(nóng)業(yè)對外合作，以及“一帶一路”建設(shè)的法律保障問題進行了一系列研究，并提出了相應(yīng)對策建議。張月認為，我國農(nóng)業(yè)對外合作應(yīng)做好如下方面：一是強化投資企業(yè)實力，二是完善相關(guān)政策，三是制定戰(zhàn)略規(guī)劃，四是采取必要機制應(yīng)對復(fù)雜的國際投資環(huán)境。[1]林澤宇通過分析“一帶一路”戰(zhàn)略背景下我國農(nóng)業(yè)資本的輸出特征，提出推進農(nóng)業(yè)資本輸出深化的可行性和相關(guān)政策舉措。[2]李靜認為，中國農(nóng)業(yè)對外投資合作的路徑應(yīng)積極推動境外農(nóng)業(yè)合作示范區(qū)和農(nóng)業(yè)對外開放合作試驗區(qū)建設(shè)，積極推動高端價值鏈嵌入，創(chuàng)新合作機制，完善政策支持。[3]趙立軍認為，應(yīng)積極、高效地參與相關(guān)國際農(nóng)業(yè)投資規(guī)則談判，特別是按照國際規(guī)則的制定和發(fā)展規(guī)律，靈活運用雙層博弈方法，努力擴大與對方博弈的獲勝集合，在合理空間內(nèi)最大程度實現(xiàn)國家利益，并加強對企業(yè)的投資指導(dǎo)和服務(wù)保障，引導(dǎo)企業(yè)規(guī)范海外農(nóng)業(yè)投資經(jīng)營。[4]王剛認為，推進“一帶一路”建設(shè)應(yīng)從法律沖突協(xié)調(diào)機制、區(qū)域經(jīng)濟合作法治保障機制、生態(tài)及環(huán)境保護法治合作機制、推進國內(nèi)相關(guān)立法的完善修改等方面予以法治化建構(gòu)。[5]丁同民認為，應(yīng)當(dāng)用法律規(guī)范為“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃路線圖，依法界定沿線國家之間的權(quán)利和義務(wù)，依靠法律的強制約束力來增強雙多邊合作的穩(wěn)定性，協(xié)調(diào)沿線國家履行各自的法律責(zé)任。[6]

總之，目前學(xué)術(shù)界主要是從經(jīng)濟學(xué)、法學(xué)各自的學(xué)科層面對“一帶一路”背景下如何推進農(nóng)業(yè)對外合作、“一帶一路”建設(shè)中的一般性法律保障問題分別進行研究，而對“‘一帶一路’背景下推進農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)法改良”這一涉及經(jīng)濟學(xué)、農(nóng)學(xué)、法學(xué)交集領(lǐng)域的跨學(xué)科交叉研究近乎空白。法治是確保中國農(nóng)業(yè)對外合作穩(wěn)步推進的長效機制，健全合理的國內(nèi)法律體系則是農(nóng)業(yè)“走出去”首要的母國制度基礎(chǔ)，對“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)法改良問題進行研究具有重要的現(xiàn)實指導(dǎo)意義和理論探索價值?！澳壳?，制約‘一帶一路’共建理論與實踐創(chuàng)新發(fā)展的問題仍很突出，一系列涉及法學(xué)法律研究的現(xiàn)實問題亟待從理論與實踐層面實現(xiàn)新突破?！盵7]緣此，本文擬探析當(dāng)前我國涉及農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)法現(xiàn)狀及存在問題，并提出“一帶一路”背景下相應(yīng)的改良思路。

二、國內(nèi)法律對推進農(nóng)業(yè)對外合作的作用

農(nóng)業(yè)對外合作是“一帶一路”倡議大背景下對外投資合作的重要一環(huán)，其有順應(yīng)國家政策、體現(xiàn)國家戰(zhàn)略布局的一面，但更多的是一種境內(nèi)投資者以逐利為目的的商業(yè)行為。舍此，則農(nóng)業(yè)對外合作將無以為繼。這種跨境的對外投資合作，投資者要注入資金、技術(shù)、人力等資源拓展陌生的國外市場，其面臨的風(fēng)險通常是高于境內(nèi)投資的。此外，農(nóng)業(yè)對外合作是在市場經(jīng)濟大環(huán)境下進行的，而市場經(jīng)濟被普遍認為是一種法治經(jīng)濟，“沒有合適的法律制度，市場就不會產(chǎn)生體現(xiàn)任何價值最大化意義上的效率”。[8]因此，為了防范對外投資風(fēng)險，促進農(nóng)業(yè)對外合作良性發(fā)展，除了作為微觀主體的境內(nèi)投資者本身要具備相應(yīng)的實力，要在理性評估基礎(chǔ)上進行審慎的投資決策外，在宏觀方面，國家應(yīng)主動作為，采取必要的手段，建立健全有利于農(nóng)業(yè)對外合作的法律體系，營造良性的國內(nèi)法制規(guī)則環(huán)境，夯實投資者“走出去”的母國制度基礎(chǔ)。國內(nèi)法律對推進農(nóng)業(yè)對外合作的作用，可歸結(jié)為如下方面：

（一）投資前期的告示指引作用

“法律作為一種由國家立法機關(guān)遵循法定程序制定，以權(quán)利和義務(wù)為核心范疇，依賴國家強制力保證實施的正式規(guī)則，具有較強的穩(wěn)定性和可預(yù)期性”[9]，對社會公眾的行為能起到明確的告示、指引作用。我國境內(nèi)投資者在前期謀劃農(nóng)業(yè)對外投資項目時，通常會面臨無現(xiàn)有“套路”可供借鑒，不知如何出牌才能少走彎路、少交“學(xué)費”的困境。此時，如果國家能夠制訂出較為完備的對外投資法律規(guī)則，則投資者就能對照這些規(guī)則進行研判并指導(dǎo)自身的投資前期籌備活動，由此實現(xiàn)個體利益訴求與母國法律規(guī)則要求的一致性，確保農(nóng)業(yè)對外合作在正確的起點上沿著正確的軌道推進。因此，健全的國內(nèi)法律規(guī)則體系將對農(nóng)業(yè)對外合作項目前期的籌辦起到告示指引作用。

（二）投資后期的評價調(diào)控作用

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)周期性長，農(nóng)業(yè)對外合作是一項持久性工程，其在境外投資設(shè)立的經(jīng)營實體開業(yè)之后并非一勞永逸，所謂“打江山易，守江山難”，在實際運營中，不管是對外商務(wù)交往、行政管轄，還是對內(nèi)的經(jīng)營管理，都會面臨錯綜復(fù)雜的問題。處理這些問題，需要有一系列法律規(guī)則作為評判調(diào)控“尺度”，才能保證農(nóng)業(yè)對外合作設(shè)立的經(jīng)營實體依法運作，促使其個體利益訴求與公共利益需求協(xié)調(diào)一致。這些規(guī)則，除了東道國制訂外，也有很多涉及資本輸出國即中方利害關(guān)系的，需要我國立法機關(guān)提供配套規(guī)則予以規(guī)制調(diào)控。因此，健全的國內(nèi)法律規(guī)則體系將對農(nóng)業(yè)對外合作項目后期的運營起到持續(xù)的評價調(diào)控作用。

三、農(nóng)業(yè)對外合作相關(guān)的國內(nèi)立法現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)業(yè)對外合作相關(guān)的國內(nèi)立法現(xiàn)狀

近年來，我國農(nóng)業(yè)對外合作作為國內(nèi)資本“走出去”戰(zhàn)略的一個組成部分，發(fā)展較為迅猛。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示， 2013—2017這五年我國農(nóng)業(yè)累計對外投資總額約180億美元，對外投資的國別數(shù)量達到100多個。至2019年4月，在“一帶一路”沿線國家投資的農(nóng)業(yè)項目數(shù)量已達650多個，投資額700多億元人民幣，已與沿線48個國家簽署了100多個合作協(xié)議。伴隨著農(nóng)業(yè)對外合作實務(wù)的拓展，作為其上層建筑的農(nóng)業(yè)對外合作相關(guān)國內(nèi)立法也從無到有，逐步確立起來。這些立法中，有的屬于橫向?qū)用娴木C合性法規(guī)，適用于包括農(nóng)業(yè)在內(nèi)的所有行業(yè)對外投資，有的則屬于縱向?qū)用娴霓r(nóng)業(yè)行業(yè)專門性法規(guī)。

1．橫向?qū)用?/p>

制訂了部分適用于農(nóng)業(yè)對外合作的境外投資綜合性部門規(guī)章。2000年，我國開始提出“走出去”到境外投資的戰(zhàn)略。此后，國家發(fā)改委、商務(wù)部、國家外匯管理局等與境外投資相關(guān)的行政主管部門，陸續(xù)制訂部分與境外投資相關(guān)的部門規(guī)章，且這些規(guī)章隨著實踐檢驗摸索又歷經(jīng)多次修訂。截至目前，現(xiàn)行有效的規(guī)章主要如下：商務(wù)部2014年第3號令《境外投資管理辦法》、國家發(fā)改委2017年第11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》、國家外匯管理局匯發(fā)〔2009〕30號令《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》等。農(nóng)業(yè)對外合作屬于境外投資的一個方面，故上述這些綜合性部門規(guī)章同樣適用于農(nóng)業(yè)對外合作領(lǐng)域。

2．縱向?qū)用?/p>

農(nóng)業(yè)法規(guī)體系初步確立，并制定了對外合作的相關(guān)條款。運用法治手段管理農(nóng)業(yè)，是農(nóng)業(yè)發(fā)達國家的普遍做法。晚近20多年來，伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，我國的農(nóng)業(yè)立法也逐步推進。1993年7月，全國人大常委會頒布了我國第一部農(nóng)業(yè)基本法，即《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）。截至2018年底，以《農(nóng)業(yè)法》為基本法，包含26部全國人大常委會制定的法律、約80部國務(wù)院制定的行政法規(guī)和相關(guān)部委規(guī)章、1300多部地方性法規(guī)組成的中國農(nóng)業(yè)法規(guī)體系已經(jīng)初步形成。在這些法規(guī)中，部分涉及到農(nóng)業(yè)對外交流合作條款。比如，2013年修訂后的《農(nóng)業(yè)法》第49條規(guī)定：“國家采取措施促進國際農(nóng)業(yè)科技、教育合作與交流，鼓勵引進國外先進技術(shù)?！鄙鲜龇煞ㄒ?guī)，某種程度上從縱向?qū)用鏄?gòu)成了農(nóng)業(yè)“走出去”的國內(nèi)法制基礎(chǔ)。

（二）農(nóng)業(yè)對外合作相關(guān)國內(nèi)立法存在的不足

如前所述，伴隨著依法治國方略及新時期資本“走出去”戰(zhàn)略的推進實施，我國農(nóng)業(yè)對外合作確立了部分國內(nèi)法律依據(jù)。然而，綜合總體立法現(xiàn)狀來評判，必須清醒地看到，現(xiàn)有的法律依據(jù)存在諸多不盡完善之處，歸結(jié)如下：

1．農(nóng)業(yè)對外合作缺乏高位階的立法

農(nóng)業(yè)對外合作系境外投資的一個領(lǐng)域，而境外投資目前沒有最高立法機關(guān)即全國人大及其常委會制訂的狹義上的法律，也沒有最高行政機關(guān)即國務(wù)院制訂的行政法規(guī)或地方人大制訂的地方性法規(guī)。目前，可以適用的最主要法律依據(jù)是商務(wù)部2014年第3號令《境外投資管理辦法》及國家發(fā)改委2017年第11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》，但其僅是部門行政規(guī)章，法律位階是比較低的，相應(yīng)的約束力和執(zhí)行效果就打了折扣。而反觀歐美一些發(fā)達國家，普遍由最高立法機關(guān)制訂正式法律來規(guī)制對外投資，如美國制定了《經(jīng)濟合作法》（Economic Cooperation Act）、《對外援助法》（Foreign Assistance Act）、《共同安全法》（Mutual Security Acts）等一系列的單行法或綜合法，對海外投資主體、投資方式、稅收征管等進行協(xié)調(diào)，德國、日本也是如此。另外，在《農(nóng)業(yè)法》等行業(yè)專門法律中，雖然有提到農(nóng)業(yè)對外合作的內(nèi)容，但這方面的規(guī)定非常簡略，語焉不詳，幾無具體可操作的條款?？傮w來看，目前農(nóng)業(yè)對外合作缺乏由最高立法機關(guān)制定的高位階、具有針對性和實際適用性的法律規(guī)則。

2．農(nóng)業(yè)對外合作側(cè)重政策文件調(diào)控，缺乏行政立法文件規(guī)制

農(nóng)業(yè)對外合作是一項長周期的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)對外投資合作，國務(wù)院作為最高行政機關(guān)可對之行使行政調(diào)控權(quán)。同時，國務(wù)院亦具有行政立法權(quán)，按《立法法》規(guī)定，可針對農(nóng)業(yè)對外合作制定系統(tǒng)的行政法規(guī)。不過，從當(dāng)前現(xiàn)狀來看，國務(wù)院更注重于制訂指導(dǎo)性的政策文件，而對通過行政立法程序制訂農(nóng)業(yè)對外合作的行政法規(guī)著力不夠。比如，2016年4月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于促進農(nóng)業(yè)對外合作的若干意見》，第一次系統(tǒng)構(gòu)建了支持農(nóng)業(yè)對外合作的外交、外經(jīng)貿(mào)、投資等政策框架體系；其后在《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化規(guī)劃（2016—2020年）》基礎(chǔ)上，又編制完成了《農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃（2016—2020年）》，對發(fā)展目標(biāo)、重點、布局、舉措等進行了部署。然而，上述這些僅系指導(dǎo)性的政策文件，并非具有法律約束力、強制性的行政立法文件。至于國務(wù)院之下的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部及地方政府更是沒有農(nóng)業(yè)對外合作的專門行政規(guī)章了。可見，農(nóng)業(yè)對外合作不僅缺乏高位階的法律保障，也缺乏專門的、具有具體適用性的行政法規(guī)及規(guī)章等低位階的法律保障。

四、“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對外合作國內(nèi)法改良的總體原則

我國在“一帶一路”背景下開展的農(nóng)業(yè)對外合作，是在市場經(jīng)濟大環(huán)境下實施的，而現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種自由經(jīng)濟，自由是其內(nèi)在規(guī)定性和價值追求目標(biāo)。[10]依據(jù)英國哲學(xué)家柏林之理解，自由可分為消極自由和積極自由兩種哲學(xué)理路。消極自由代表演進理性主義，其實質(zhì)上闡發(fā)的是市場的內(nèi)在生發(fā)機制；積極自由代表建構(gòu)理性主義，其實質(zhì)上闡發(fā)的是國家的主動建構(gòu)機制。依筆者之見，由于東西方異質(zhì)的歷史文化背景，我國的市場經(jīng)濟固然應(yīng)以消極自由為主，但應(yīng)照應(yīng)中國傳統(tǒng)社會治理模式，高揚建構(gòu)理性主義的旗幟，充分發(fā)揮國家通過審慎的制度建構(gòu)對市場經(jīng)濟的引領(lǐng)作用。

基于上述理論分析，在“一帶一路”倡議的大背景下，為推動農(nóng)業(yè)對外合作良性有序發(fā)展，確立農(nóng)業(yè)“走出去”的長效機制，夯實農(nóng)業(yè)對外投資的母國制度基礎(chǔ)，我國立法機關(guān)應(yīng)秉持建構(gòu)理性主義的理念，著力構(gòu)建相對完善的農(nóng)業(yè)對外合作國內(nèi)法律體系。而這種改良及構(gòu)建，本質(zhì)上是一種制度的設(shè)計和創(chuàng)建，必須遵循一定的原則，才能確保其施行時所趨向價值目標(biāo)的統(tǒng)一，達致規(guī)制調(diào)控效果，“法的原則也有價值準(zhǔn)則的意義”[11]。所以，筆者認為，從法的內(nèi)容和形式兩個層面，應(yīng)注意秉承如下原則進行優(yōu)化改良：

（一）產(chǎn)業(yè)安全原則

“安全是指某一具體系統(tǒng)處于受保護狀態(tài)，使其能夠免受危險或能防止和排除危險或?qū)⑽ｋU降至最低程度。”[12]而產(chǎn)業(yè)安全是指一國在對外開放條件下，具有保持本國產(chǎn)業(yè)持續(xù)生存和發(fā)展的能力。農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，是我國國民經(jīng)濟的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全是全球化時代我國這個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國不可忘卻的底線。在“一帶一路”背景下推進農(nóng)業(yè)對外合作，必須以提高農(nóng)業(yè)國際競爭力、確保本國農(nóng)業(yè)安全為目的，而不能為了對外合作而斷送本國農(nóng)業(yè)永續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)根基。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)法律體系時，相關(guān)規(guī)則條款的設(shè)計必須體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的要求，切實關(guān)注農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力的提升，確保我國在“一帶一路”框架下能夠占據(jù)國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)價值鏈條的制高點。

（二）引導(dǎo)扶持原則

在“一帶一路”背景下，推進農(nóng)業(yè)對外合作，對于聯(lián)結(jié)國內(nèi)國際兩個市場，優(yōu)化我國農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)結(jié)構(gòu)，帶動我國涉農(nóng)領(lǐng)域資金和技術(shù)輸出，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力，提升我國農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營治理水平，均具有積極意義。因此，引導(dǎo)扶持國內(nèi)適格的投資者開展農(nóng)業(yè)對外合作，應(yīng)成為今后我國有關(guān)部門涉農(nóng)工作的要點之一。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外合作法規(guī)體系時，相應(yīng)的條款設(shè)計應(yīng)體現(xiàn)引導(dǎo)扶持這種積極的色彩，從金融、稅收、信息等方面，對投資者“走出去”開展農(nóng)業(yè)對外合作提供切實的便利和支持，營造寬松的對外投資法律環(huán)境。

（三）市場運作原則

“一帶一路”背景下的農(nóng)業(yè)對外合作，本質(zhì)上是一種以追求更高層面經(jīng)濟效益為目的的跨國商務(wù)投資行為。因此，按市場規(guī)律辦事、遵循國際商業(yè)慣例、尊重對外合作主體的經(jīng)濟理性選擇是其良性運作的基本原則。所以，從長遠考慮，作為“一帶一路”建設(shè)的重要議題，應(yīng)從政策制度設(shè)計層面去積極推動農(nóng)業(yè)對外合作，但這種推動應(yīng)是輔助性的，是在市場運作原則主導(dǎo)下的推動，而非違背市場規(guī)律、純粹為了“走出去”的噱頭而撥苗助長。“立法者應(yīng)該把自己看作一個自然科學(xué)家。他不是在制造法律，不是在發(fā)明法律，而僅僅是在表述法律?！盵13]在構(gòu)建農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)法律體系時，必須充分遵循市場運作原則，充分借鑒國際農(nóng)業(yè)對外合作實踐中的成功經(jīng)驗和運營原則，高度尊重投資主體的商業(yè)理性選擇和創(chuàng)新開拓行為，并將這些吸納設(shè)定到立法的相關(guān)條款之中。

（四）協(xié)調(diào)互補原則

當(dāng)前，我國農(nóng)業(yè)對外合作的相關(guān)國內(nèi)立法整體上較為薄弱，需要從多個層面加以改進完善?！耙粠б宦贰北尘跋碌霓r(nóng)業(yè)對外合作，牽涉到投資、金融、稅收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)等諸多領(lǐng)域，所需要的法律規(guī)則也是多層面的。這些規(guī)則有的應(yīng)當(dāng)由最高立法機關(guān)以法律的形式界定，有的應(yīng)以行政法規(guī)、行政規(guī)章的形式出現(xiàn)。由于制定機關(guān)不同，難免從本位出發(fā)各行其是。為了確保法律規(guī)范實施的整體效果，應(yīng)切實依照《立法法》規(guī)定，改進立法技術(shù)、完善立法程序，力求上述各個層級的法律規(guī)范之間能夠協(xié)調(diào)互補，從而構(gòu)建起相得益彰、有機融合的農(nóng)業(yè)對外合作法規(guī)體系。

五、“一帶一路”背景下農(nóng)業(yè)對外合作國內(nèi)法改良的具體思路

針對農(nóng)業(yè)對外合作國內(nèi)法存在的不足，秉承優(yōu)化改良的四項總體原則，筆者認為，應(yīng)從橫向?qū)用?、縱向?qū)用?、配套層面分別具體推進。

（一）橫向?qū)用妫汉暧^環(huán)境法制規(guī)則的構(gòu)建

市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，法治經(jīng)濟的要義之一是“有法可依”，為市場經(jīng)營主體構(gòu)建一套適宜的宏觀環(huán)境法制規(guī)則，使得這些主體在規(guī)則之內(nèi)能各得其所、有序經(jīng)營?！爸刃虻木S持在某種程度上是以存在著一個合理、健全的法律制度為條件的。”[14]在“一帶一路”倡議大背景下，農(nóng)業(yè)對外合作的順利開展，同樣有此需求。筆者以為，近期內(nèi)要著力構(gòu)建如下方面的宏觀環(huán)境法制規(guī)則：

1．“一帶一路”建設(shè)促進法

當(dāng)前的農(nóng)業(yè)對外合作主要立足“一帶一路”倡議這個對外開放合作新方略來推進，是“一帶一路”倡議這個系統(tǒng)大工程的建設(shè)內(nèi)容之一?！耙粠б宦贰背h的實施成效將直接影響到農(nóng)業(yè)對外合作的進展。有關(guān)“一帶一路”建設(shè)的國內(nèi)頂層立法構(gòu)成了農(nóng)業(yè)對外合作的宏觀環(huán)境法制規(guī)則。

“一帶一路”建設(shè)自2013年首倡以來，在中國政府的大力推動下，經(jīng)過數(shù)年的理論研討和實踐摸索，時至今日已取得了階段性成果。b然而，我們必須清醒地看到，“一帶一路”建設(shè)是一項百年大計的基業(yè)，國際國內(nèi)都面臨著諸多的風(fēng)險和挑戰(zhàn)，沒有良好的制度設(shè)計和保障機制，這項建設(shè)方略很可能“其興也勃焉、其亡也忽焉”?！叭绾伪Ｕ稀粠б宦贰掷m(xù)地進行及實施下去，需要從法律上予以確認?！盵15]“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則之約束?！盵16]所以，確立“一帶一路”建設(shè)的長效機制，必須轉(zhuǎn)變僅依賴官方政策的做法，改為倚重法治的路徑，通過最高立法機關(guān)科學(xué)審慎的立法，將“一帶一路”建設(shè)方略的頂層設(shè)計、具體舉措以法律的形式界定出來，并以法的實施和保障機制去貫徹之。惟如此，才能通過法律確定性、強制性的功能，確?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)這項方略持之以恒地推進下去。為此，應(yīng)明晰如下關(guān)鍵問題：（1）該法的制定機關(guān)和名稱。由于“一帶一路”是國家層面的重大方略，因而，該法應(yīng)由最高立法機關(guān)即全國人大或全國人大常委會制定。而且，由于事關(guān)重大，該法的制定不宜操之過急，不能為了立法而立法，應(yīng)遵循理性、穩(wěn)健、審慎原則，廣泛組織有關(guān)部門、學(xué)術(shù)機構(gòu)的專家進行深入論證。其名稱可定為《絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路建設(shè)促進法》或簡稱為《“一帶一路”建設(shè)促進法》。（2）該法的主要調(diào)整內(nèi)容。作為“一帶一路”建設(shè)的基本法律，該法應(yīng)充分吸納近年來國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究成果，將“一帶一路”倡議的目標(biāo)和建設(shè)原則、我國推進“一帶一路”建設(shè)的中央和地方層面負責(zé)機關(guān)、促進“一帶一路”建設(shè)的主要舉措、“一帶一路”建設(shè)的司法保障措施和法律責(zé)任規(guī)定等盡可能界定下來。當(dāng)然，“一帶一路”建設(shè)錯綜復(fù)雜，該法不可能面面俱到。為此，可采用開放式立法，對于目前無法明確的可暫不規(guī)定，留待其他配套法規(guī)規(guī)章去完善。

2．境外投資法

農(nóng)業(yè)對外合作系我國對外直接投資的一個部分。根據(jù)商務(wù)部網(wǎng)站信息，2018年我國對外非金融類直接投資累計1205億美元，位居全球第二，我國已經(jīng)成為對外投資輸出大國。然而，我國對外直接投資的立法卻很不完善。目前，沒有一部高位階的法律規(guī)制對外直接投資，只有前述國家發(fā)改委、商務(wù)部等制定的部門規(guī)章。為了進一步促進包括農(nóng)業(yè)對外合作在內(nèi)的對外直接投資順利發(fā)展，為我國境內(nèi)投資者在“一帶一路”背景下“走出去”提供堅實的國內(nèi)法制基礎(chǔ)，建議從如下方面完善對外直接投資立法：（1）制定機關(guān)和名稱。目前，我國可適用調(diào)整對外直接投資的兩個基本法律文件是國家發(fā)改委2017年11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》和商務(wù)部2014年3號令《境外投資管理辦法》。以上兩個文件均屬于部門規(guī)章，其法律層級較低，且由于制定機關(guān)不同，相互之間不盡協(xié)調(diào)、各行其是，“多元主體立法的現(xiàn)實造成中國企業(yè)境外投資的規(guī)制體系十分混亂。”[17]為了確保法制統(tǒng)一，提升立法權(quán)威性和國際認可度，應(yīng)由最高立法機關(guān)即全國人大常委會制訂一部規(guī)制對外直接投資的基本法律?？紤]到與之前法律文件的銜接，該法名稱可定為《境外投資法》。同時，該法中可設(shè)置一條款，授權(quán)國務(wù)院制定配套的《境外投資法實施條例》，盡量杜絕之前由國家發(fā)改委或商務(wù)部來另訂部門行政規(guī)章的做法，從而增強境外投資法律體系的權(quán)威性，防范部門本位立法。（2）調(diào)整內(nèi)容?！毒惩馔顿Y法》作為一部千呼萬喚始出來的對外經(jīng)濟合作大法，其立法條文宜細不宜粗，要具有切實可操作性。該法應(yīng)總結(jié)我國企業(yè)20多年來“走出去”進程中的經(jīng)驗教訓(xùn)，并融匯汲取國家發(fā)改委2017年11號令《企業(yè)境外投資管理辦法》和商務(wù)部2014年3號令《境外投資管理辦法》這兩個現(xiàn)行規(guī)章中的合理條款，對境外投資從啟動前的引導(dǎo)服務(wù)、啟動后的備案登記、境外投資企業(yè)設(shè)立后的扶持監(jiān)管、相關(guān)的法律責(zé)任作出詳細完整的規(guī)定。在該法適用的投資主體范圍方面，應(yīng)突破以往局限，明確規(guī)定境外投資者包括企業(yè)和適格的個人。在監(jiān)管機構(gòu)設(shè)定上，應(yīng)改變多頭監(jiān)管格局，明確由商務(wù)部統(tǒng)一監(jiān)管。另外，為了充分體現(xiàn)對境外投資的扶持，應(yīng)吸取國際經(jīng)驗，在該法中設(shè)專章對境外投資保險、境外投資援助服務(wù)進行詳細規(guī)定?？傊?，要充分借鑒世界上主要資本輸出國在海外投資立法上的有益經(jīng)驗及我國過往部門立法的可行做法，制定出一部內(nèi)容精致詳盡、符合國際慣例又照應(yīng)本國國情的中國版《境外投資法》。

（二）縱向?qū)用妫盒袠I(yè)專屬法的改良

法作為上層建筑，是特定時期經(jīng)濟基礎(chǔ)的反映，“無論是政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟關(guān)系的要求而已?！盵18]因此，我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟立法必須同國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。在 “一帶一路”建設(shè)大背景下推動農(nóng)業(yè)對外合作，需要對農(nóng)業(yè)的行業(yè)專屬領(lǐng)域相關(guān)立法從如下方面進行完善改良：

1．農(nóng)業(yè)基本法：基于全球化視野，增加細化農(nóng)業(yè)對外合作內(nèi)容

我國農(nóng)業(yè)基本法為《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，其亦是農(nóng)業(yè)對外合作應(yīng)遵循的法律。該法于1993年7月2日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議通過，其后于2002年、2009年、2012年又作了三次修訂?，F(xiàn)行修訂后的《農(nóng)業(yè)法》共計13章99條。如前所述，該法有部分條款c涉及農(nóng)業(yè)對外交往。然而，這些條款更多關(guān)注的是外資“引進來”，而沒有明確規(guī)定“走出去”的相關(guān)法律問題。在當(dāng)代經(jīng)濟高度全球化的背景下，農(nóng)業(yè)對外交往不單是敞開國門讓外資進來，也包括我國境內(nèi)投資者利用本國資金技術(shù)優(yōu)勢“走出去”到國際舞臺上拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間。“實施農(nóng)業(yè)‘走出去’，是實現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩產(chǎn)能的重要途徑?！盵19]因此，為適應(yīng)新時期農(nóng)業(yè)對外合作的需要，必須與時俱進地對《農(nóng)業(yè)法》進行再次修訂，增加細化農(nóng)業(yè)對外合作內(nèi)容。比如，在《農(nóng)業(yè)法》第六章“農(nóng)業(yè)投入與支持保護”這部分中的第41條第2款，建議修訂為：“國家采取措施，促進農(nóng)業(yè)擴大利用外資，支持境內(nèi)企業(yè)和適格的個人投資者到境外開展農(nóng)業(yè)投資?！钡?5條第4款建議修訂為：“國家通過貼息等措施，鼓勵金融機構(gòu)向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動、向境內(nèi)投資者開展的農(nóng)業(yè)對外合作項目提供貸款?！蓖ㄟ^這些條款的修訂，首次在《農(nóng)業(yè)法》這部農(nóng)業(yè)行業(yè)大法中明確規(guī)定農(nóng)業(yè)“走出去”的基本國內(nèi)規(guī)則，為新時期農(nóng)業(yè)對外合作提供高位階的法律保障。

2．行政立法層面：制定農(nóng)業(yè)對外合作專門條例

農(nóng)業(yè)對外合作是“一帶一路”經(jīng)貿(mào)建設(shè)領(lǐng)域的重要議題。為了持續(xù)有序地予以推進，除了宏觀層面由最高立法機關(guān)提供高位階的法律保障之外，應(yīng)當(dāng)在次一級的法律規(guī)則層面出臺更系統(tǒng)、更具體的專門法規(guī)來調(diào)整農(nóng)業(yè)對外合作的相關(guān)問題。盡管國務(wù)院辦公廳出臺了《農(nóng)業(yè)對外合作規(guī)劃（2016—2020年）》，但這僅僅是個政策指導(dǎo)性文件，不屬于嚴格意義的法律規(guī)則。筆者認為，為了彌補農(nóng)業(yè)對外合作專門立法的空缺，根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，可在總結(jié)農(nóng)業(yè)對外合作法制實踐的基礎(chǔ)上，由農(nóng)業(yè)部牽頭起草、國務(wù)院常務(wù)會議審議通過《農(nóng)業(yè)對外合作實施條例》。該條例屬于農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域的行政法規(guī)，是關(guān)于農(nóng)業(yè)對外合作的專門立法。該條例應(yīng)遵循《農(nóng)業(yè)法》《境外投資法》等上位法的要求，對農(nóng)業(yè)對外合作的原則、合作的方式、對外合作項目的引導(dǎo)監(jiān)管機構(gòu)和流程、國家對農(nóng)業(yè)對外合作的具體扶持服務(wù)措施、違反本條例規(guī)定的法律責(zé)任作出系統(tǒng)規(guī)定?？傊?，通過這部專項行政法規(guī)，為農(nóng)業(yè)對外合作提供一個具有較高法律效力的系統(tǒng)性規(guī)則，確保未來農(nóng)業(yè)對外合作事業(yè)能夠更加規(guī)范有序地持續(xù)推進。

（三）配套層面：金融財稅關(guān)鍵配套法規(guī)的完善

從法制規(guī)則供應(yīng)層面來看，“一帶一路”背景下欲促進農(nóng)業(yè)對外合作良性發(fā)展，除了橫向的宏觀環(huán)境法制規(guī)則構(gòu)建、縱向的行業(yè)專屬法改良之外，另一方面應(yīng)對農(nóng)業(yè)對外合作中如下關(guān)鍵配套法規(guī)進行必要的完善：

1．外匯管理法規(guī)的完善

農(nóng)業(yè)對外合作作為境外直接投資之一，本質(zhì)上是一種資本輸出，這種輸出通常要借助外匯的形式進行轉(zhuǎn)移，由此涉及到外匯管理的相關(guān)“游戲規(guī)則”，這些規(guī)則構(gòu)成了農(nóng)業(yè)對外合作相當(dāng)重要的配套法規(guī)。在“一帶一路”背景下，欲順利推進農(nóng)業(yè)對外合作，應(yīng)從如下方面對我國現(xiàn)行外匯管理法規(guī)進行修訂完善：

（1）形式方面的完善。我國當(dāng)前涉及境外投資外匯管理的法規(guī)主要有兩個層面：其一是外匯管理行政法規(guī)，主要指2008年8月1日國務(wù)院修訂通過的《中華人民共和國外匯管理條例》，該條例具有較高的法律效力，其第三章“資本項目外匯管理”對境外投資外匯管理作了原則性規(guī)定；其二是國家外匯管理局制定的部門行政規(guī)章及規(guī)范性文件，現(xiàn)行有效的主要有如下幾個：《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》（匯發(fā)〔2009〕30號）、《國家外匯管理局關(guān)于境內(nèi)企業(yè)境外放款外匯管理有關(guān)問題的通知》（匯發(fā)[2009]24號）、《國家外匯管理局關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展有關(guān)外匯管理問題的通知》（匯發(fā)〔2012〕33號）、《國家外匯管理局關(guān)于進一步改進和調(diào)整資本項目外匯管理政策的通知》（匯發(fā)〔2014〕2 號）。上述規(guī)定較為龐雜零碎，尤其是以“通知”形式出現(xiàn)的三個文件，其法律約束力更為薄弱。因此，建議對《外匯管理條例》和《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》進行修訂，將這三個通知的內(nèi)容，整合到修訂后的《外匯管理條例》這部行政法規(guī)和《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》這個針對境外投資的行政規(guī)章之中，從形式上提高立法的規(guī)范性和嚴肅性。

（2）內(nèi)容方面的完善。境外投資順利開展的保障條件是資本項目外匯支出能夠較為寬松自由地進行，同時，境外投資企業(yè)設(shè)立后能夠得到適當(dāng)?shù)娜谫Y支持。我國現(xiàn)行《外匯管理條例》僅在其中的第5條規(guī)定：“國家對經(jīng)常性國際支付和轉(zhuǎn)移不予限制?！狈催^來，對資本項目的外匯收支，國家目前仍然實行行政管控。為了適應(yīng)跨國投資便利化以及人民幣國際化的大潮，建議對《外匯管理條例》進行適當(dāng)修改，放寬對資本項目的外匯管制，更加注重市場化和經(jīng)營主體風(fēng)險自負原則，將對資本項目外匯支出真實合規(guī)性的審核更多賦予商業(yè)銀行把控。其次，對于境外投資企業(yè)急需的融資扶持，《境內(nèi)機構(gòu)境外直接投資外匯管理規(guī)定》第11條規(guī)定：“境內(nèi)機構(gòu)可以按照《中華人民共和國外匯管理條例》和其他相關(guān)規(guī)定，向境外直接投資企業(yè)提供商業(yè)貸款或融資性對外擔(dān)保?！钡锻鈪R管理條例》中的第19條、20條規(guī)定，無論是對外提供商業(yè)貸款或融資性對外擔(dān)保，均需經(jīng)外匯管理機關(guān)審批。筆者以為，為了更加便捷地為境外投資企業(yè)提供融資支持，順應(yīng)簡政放權(quán)變革趨勢，增進境外放款的可操作性，建議修改現(xiàn)行《外匯管理條例》中的第19條、20條的規(guī)定，將上述境內(nèi)機構(gòu)向境外直接投資企業(yè)提供商業(yè)貸款或融資性對外擔(dān)保審批制改為備案制，同時吸收《國家外匯管理局關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展有關(guān)外匯管理問題的通知》（匯發(fā)〔2012〕33號）的精神，明確規(guī)定境內(nèi)個人可作為融資性對外擔(dān)保的共同擔(dān)保人。如此，將為境外投資企業(yè)融資提供更多便利，促進包括農(nóng)業(yè)對外合作在內(nèi)的境外投資良性發(fā)展。

2．稅法的完善

“一帶一路”背景下，我國境內(nèi)投資者農(nóng)業(yè)對外合作所采取的具體出資方式，除了貨幣資金出資外，還可能以實物、無形資產(chǎn)等非貨幣資產(chǎn)出資。對于以非貨幣資產(chǎn)到境外出資，我國現(xiàn)行稅法規(guī)定視同銷售交易處理，由此涉及到較為敏感的所得稅計征問題。

根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)處置資產(chǎn)所得稅處理問題的通知》（國稅函〔2008〕828號）第2條規(guī)定，企業(yè)將資產(chǎn)移送他人的情形，因資產(chǎn)所有權(quán)屬已發(fā)生改變而不屬于內(nèi)部處置資產(chǎn)，應(yīng)按規(guī)定視同銷售確定收入。所以，境內(nèi)企業(yè)以非貨幣資產(chǎn)到境外投資，屬于改變資產(chǎn)所有權(quán)屬的用途，應(yīng)視同銷售確定收入，從而計征企業(yè)所得稅。此外，根據(jù)《財政部、稅務(wù)總局關(guān)于個人非貨幣性資產(chǎn)投資有關(guān)個人所得稅政策的通知》財稅〔2015〕41號規(guī)定，個人以非貨幣性資產(chǎn)投資，應(yīng)按評估后的公允價值確認非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入。非貨幣性資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓收入減除該資產(chǎn)原值及合理稅費后的余額為應(yīng)納稅所得額，并按照“財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得”項目，適用20%依法計算繳納個人所得稅。

按照上述兩個規(guī)章的規(guī)定，境內(nèi)投資者不管是企業(yè)還是個人，以非貨幣資產(chǎn)到境外出資開展農(nóng)業(yè)對外合作，均視為財產(chǎn)銷售轉(zhuǎn)讓，會涉及到企業(yè)所得稅或個人所得稅征管問題，且其視同銷售處理的計稅收入金額彈性較大，投資者自身面臨著一定的稅務(wù)風(fēng)險。“稅捐對財產(chǎn)權(quán)的侵害，只有在合乎財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)框架之下，才有正當(dāng)?shù)幕A(chǔ)?！盵20]為了促進對外投資，支持有條件的國內(nèi)企業(yè)和個人投資者“走出去”，同時從節(jié)約稅收征管成本考慮，筆者建議，財政部及國家稅務(wù)總局應(yīng)對上述兩個稅收規(guī)章進行修訂，明確規(guī)定對以非貨幣資產(chǎn)到境外投資的，只要不違背國家法律禁止性規(guī)定，則免征企業(yè)所得稅及個人所得稅。當(dāng)然，為了防止有些人假借出資非法轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，可規(guī)定所出資資產(chǎn)應(yīng)與投資企業(yè)的經(jīng)營具有經(jīng)濟關(guān)聯(lián)合理性，同時，對出資后資產(chǎn)及因此形成的股權(quán)限定轉(zhuǎn)讓的期間（譬如兩年），且應(yīng)向稅務(wù)機關(guān)履行報備程序。通過上述這些稅法規(guī)則的改良修訂，更好地扶持包括農(nóng)業(yè)對外合作在內(nèi)的境外直接投資發(fā)展。

結(jié)語

農(nóng)業(yè)對外合作是“一帶一路”建設(shè)的經(jīng)貿(mào)議題之一，對促進我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展、提高農(nóng)業(yè)國際競爭力、占據(jù)產(chǎn)業(yè)價值鏈制高點具有重要意義。為促進境內(nèi)投資者規(guī)范有序地開展農(nóng)業(yè)對外合作，建立健全“一帶一路”背景下的相關(guān)國內(nèi)法律體系成為必須營造的母國制度環(huán)境。我國立法機關(guān)應(yīng)基于《立法法》的要求，借鑒國內(nèi)外的立法經(jīng)驗，不斷改良完善農(nóng)業(yè)對外合作的法律體系，夯實農(nóng)業(yè)“走出去”的國內(nèi)制度基礎(chǔ)，引領(lǐng)農(nóng)業(yè)對外合作在“一帶一路”這一宏大方略下沿著法治路徑健康發(fā)展。