城市居民最低生活保障制度的完善
——從低保標準與經濟發展視角出發

(四川大學 四川 成都 610065)

一、問題提出

城市居民最低生活保障制度是指國家為幫助有困難的城市居民而建立起來的一項社會救濟制度，通過發放一定的資金補助來保障困難居民的基本生活。我國城市居民最低社會保障制度起源于1997年國務院《關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，該通知決定將社會保障基金由各級地方政府根據地方各種標準將部分財政基金劃入專項基金，2002年《關于建立城市醫療救助管理制度有關事項的通知》也開始進一步完善低保制度及建立相應的配套措施。2012年民政部制定了《城鄉最低生活保障資金管理方法》，對資金的籌集、分配以及發放等都做了具體規范。

在經濟發展的同時，由于政策傾向、資源配置不均、地區機會發展不均等，造成我國貧富差距現象較為嚴重。尤其在城市地區，家庭收入差距較大，一些收入較低以及生活困難家庭難以維持自身的基本生活，城市居民最低生活保障制度孕育而生。一方面，城市居民最低社會保障制度是社會保障體系的一部分，能夠維持居民的基本生活，維護社會穩定發展。另一方面，我國社會保障制度作為社會主義市場經濟體制的一部分，完善我國社會保障制度的各項分支，能夠彌補市場機制存在的缺陷，國家可以利用社會保障制度調節市場供需情況，在一定程度上推動我國經濟制度的改革。本文通過研究我國城市居民低保現行狀況和低保標準的制定，分析低保標準與經濟發展指標的關系，認為應該通過更加科學的方法來建立和完善城市居民最低社會保障制度。

二、我國城市居民最低社會保障制度與經濟發展水平的關系

(一)城市居民低保月均補助與人均國內生產總值的關系

在我國，人均GDP也被作為低保標準制定的一個重要指標，低保標準就應該與社會發展水平相適應，只有相對適應經濟發展水平的低保標準才能使城市生活困難居民能夠充分享受經濟發展的成果。從表一來看，人均國內生產總值在數額在不斷的上漲，這也就是說我國居民經濟消費水平不斷的提高，于此同時，城市居民低保補助也應該充分考慮人均GDP的增長狀況來制定或調整。2000年-2015年社會發展統計公報數據顯示，我國低保補助較低，2008年我國低保補助人均僅有1724.4元，2015年低保人均上漲到了人均3799.2元，低保補助與人均國內生產總值的占比較小，從2008年-2015年來看，占比僅有7%-8%，這在一定程度也說明我國目前的低保標準是沒有適應社會經濟發展。

(二)城市居民低保標準與人均可支配收入的關系

人均可支配收入往往是衡量一個國家居民生活水平的重要指標，同時也是決定居民消費水平的必要因素。因此，在制定低保標準的過程中，應該將人均可支配收入作為制定指標。2000年-2015年數據顯示，我國的人均可支配收入2000年是6280元，2005年是10493元，從2011年開始，我國人均可支配收入也增長到20000元以上，較高的人均可支配收入也意味著我國的大部分居民具有較高水平的消費能力。同時，表中我國的低保金年度標準的總體是較低的，城市居民低保年均標準從2000年的1884元/人到2015年的5413.2元/人，從數值來看，低保標準雖有小幅度增長，但是數值也是偏低的。從占比來看，低保標準占比相對較少，同時，低保標準也從2000年的僅占人均可支配收入的30%到2015年的17%。低保標準占比的下降在一定的程度上也反映出我國城市居民低保標準較低，困難居民的最低生活水平有待進一步完善。

(三)城市居民低保標準與居民消費價格指數的關系

CPI(居民消費價格指數)作為重要的宏觀經濟衡量指標，其不僅反映了一個地區或者是一個國家的居民生活水平以及產品服務的價格水平的變化情況，同時消費價格指數還影響著國家宏觀調控政策的實施。CPI的健康平穩上漲還能夠維持經濟的可持續發展，因此，低保標準的確立不僅要考慮當前的物價消費水平，標準的上漲或者是下調也需要在一定程度上考慮該地區物價水平的變動情況。也就是說，低保標準的上漲幅度應該在一定程度上適應居民消費價格指數的上漲幅度。從國家統計局數據可以推出，我國低保標準的同比增長幅度是適應我國城市居民的消費價格指數同比增長幅度的，從這個方面來看，我國的城市居民低保標準的增長是符合經濟的可持續發展的要求的。

三、城市居民低保制度存在的問題

(一)低保標準的制定不準確

根據《城市居民最低生活保障條例》規定，低保金的制定應該考慮維持城市居民基本生活的衣食住行等各項費用。在具體實施的過程中，一部分地方政府往往模糊這個概念，僅僅根據上一年度的貧困標準來設立最低低保線，這種設立使低保金較低，無法滿足城市居民的基本生活。另外，我國大部分地方政府采用絕對貧困法來進行低保標準的計算，比如說，恩格爾系數法利用食物支出與家庭總收入的比重來計算最低貧困線，這種僅僅從食品支出來判斷的方法很明顯的將最低貧困線計算的偏低。

(二)低保資金的支出結構存在問題

低保資金作為國家財政支出的一部分，在我國，低保資金的支出規模已經較為優化。但是，在我國還存在諸如地區之前資金的差別導致低保資金給付存在較大的差異、部分生活有困難的家庭或者是個人沒有被納入到城市居民最低社會保障制度中來，這說明我國城市居民最低社會保障資金的分配和下發的過程中還存在一定的問題。

(三)城市低保資金的管理和運營缺乏相應的監督體制

從城市低保制度建立開始，從低保制度的各個環節都曾出現過制度漏洞。隨著這些漏洞的產生，中央政府也采取過一定的措施來進行規范。一方面，從政府自身來看，并沒有設立或者是放權給相應的機構對低保資金的管理和運營進行監督；另一方面，社會自身沒有建立相應的委員會或者是社會組織來進行外部監督。這導致各級地方政府在對城市居民低保資金進行管理的過程中出現諸如挪用、濫用等現象的產生。

四、城市居民低保制度發展前景

(一)建立完善的低保標準的制定

城市居民低保標準的制定比較困難，制定的標準不僅要保障生活困難居民的基本生活，同時還要保障基本效率。首先，低保標準的制定不僅要考慮上年度城鎮居民人均收入，還要考慮政府的財政收入以及國內生產總值。其次，要選擇正確的低保標準計算方法，考慮到我國的特色社會主義市場經濟，經濟發展的目標是讓更多的人享受到經濟發展的成果，基于此，我國的低保標準可以選擇更為合理的計算方法，比如說消費支出法，這種方法以人們的平均消費支出為基礎來進行計算，制定的低保標準能夠更好的滿足大多數人的基本需求。

(二)完善低保標準的動態調整機制

歷史是在不斷的進步的，經濟是在不斷的發展的，為了更好的適應社會經濟的發展，保障人們的基本生活水平。城市居民低保標準不應該是一個恒定不變的數值，同時，城市居民低保標準體現了其保障的水平，低保保障水平過高不僅會降低人們的積極性，還會增加政府的財政壓力；保障太低，則根本不能滿足貧困人口的需要，達不到保障生活的目的。為了讓所有居民共享經濟發展的成果，應該更多的考慮影響經濟發展的因素與指標。因此，有必要建立完善的動態調整機制，使低保標準能夠根據滿足不同程度的社會發展的需求。

(三)改善低保資金的支出結構

我國東西部地形差異較大，資源分布不均，自改革開放以來，我國的經濟政策更多的傾向與東部地區，東部地區經濟發展較為迅速，相比之下，西部地區發展慢，大多數地區較為貧困，生活存在困難的家庭和人員也相對較多。基于此，中央政府應該調整財政支出的結構，對經濟有困難的地區提供更多的資金支持。

(四)加強對城市居民低保制度的監督體制

一方面，政府自身應該建立城市居民低保制度監督機構，或者是委任相關部門對城市居民低保制度運行的過程進行監督。監管部門要成立低保基金委員會，對低保基金的發放進行監察，防止低保金的挪用或濫用。另一方面，應該發揮社會力量，建立低保監督委員會，或者是通過社會各組織，比如居民委員會、社區組織等，加強政社結合，防止部分地區利用制度漏洞導致不能使城市生活困難居民應保盡保。

(五)各地區大力發展經濟

城市居民最低社會保障制度是各地區根據該地區的實際情況所制定和實施的，低保支出作為財政總支出的一部分，只有當政府的財政收入有所提高，財政支出才會有所提高，因此，各地區要大力發展經濟，找到該地區自身的競爭優勢，加大企業的生產方式的變革，建立具有核心競爭力的優勢企業，增加該地區的國民生產總值，提高該地區人民的生活水平，使更多的居民能夠享受到社會經濟的發展成果。