關于土地征收制度的法律思考

(湘潭大學 湖南 湘潭 411105)

隨著經濟的快速發展，當前土地征收制度的缺陷日益顯現。土地作為農民生之根本，為了維護自己的利益，被征地農民不停上訪或者尋求司法救濟，然而有時候這些方法并不能解決他們的問題，所以使他們用傷害自己或者傷害他人的方法來引起社會的關注，這是對國家的一種警醒，讓行政部門在行使行政行為時，既要以維護經濟的發展，也要維護群眾的利益。

一、我國土地征收制度存在的問題

(一)“公共利益”概念模糊。《憲法》第十條第三款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。但我國法律對“公共利益”所涉及的范圍規定得相當模糊，在公共利益的認定程序上不透明，造成各級地方政府對土地征收權的普遍濫用。像房地產這樣的暴利行業的快速發展，就因為政府在城鎮化的發展過程中，并沒有把土地征收嚴格限制在“公共利益”層面，使公私利益混合。[1]大量農地并不是因為“公共利益”而被征收。

(二)缺乏合理的土地征收補償制度。《土地管理法》47條規定了土地征收的補償原則與補償標準，使我國進行集體土地征收有法可依，但是，其在實踐中產生了不少沖突。(一)對被征地者實行的是一次性的貨幣補償，從長遠角度看，被征地者的利益難以得到保障。(二)集體土地轉為國有土地后，國有土地的出讓價往往高于土地征收補償的好幾倍，在一定程度上損害了農民的利益，難以實現補償的公平性。[2](三)只在制度層面保障被征地者的利益是不夠完善的，我們必須完善公平補償的救濟程序。

(三)對土地征收制度的濫用缺乏規制。近幾年來，很多官員的經濟犯罪都與土地的腐敗相關聯。他們被土地征收的暴力所吸引，突破嚴格的農用地轉用指標的限制，運用“非法批地”、“越權批地”的行政違法手段，并且官官相護，極其隱蔽。而在偵查機關查處起來時，往往找不到有利的證據，或者，找到證據，官員牽連甚廣。[3]而造成這種現象的原因是因為土地征收具有強制性，政府在實行的過程中，(一)沒有公共利益的認定程序。(二)在省級政府以下，我們沒有專門的土地征收裁決機構。(三)缺少公眾的參與度。而地方政府為了“形象工程”、政績和個人利益并沒有站在城鎮持續發展的角度考慮，只為貪圖一時的榮譽，并借以“公共利益”之名，大量征收土地，造成大量土地的浪費。

二、完善我國現行土地征收制度的幾點建議

現行的土地征收制度與經濟發展的水平不符，在實踐中，使被征地者與政府之間沖突不斷。所以我國應該完善和改革土地征收制度中缺陷,并且應該頒布實施條例，確保土地征收的操作合理可行。減少征地所帶來的矛盾。從長遠角度保護農民的切身利益，使人民過上幸福安康的日子，也使國家繁榮穩定。

(一)明確“公共利益”的概念。首先，應該在土地征收制度上，明確“公共利益”與“非公共利益”的區別，并且對“公共利益”用地的具體標準進行細化，不能模棱兩可。[3]其次，應該嚴格掌控土地征收的審批程序，對那些不符合“公共利益”要求的建設項目，應該堅決不批。比如說那些完全以盈利為目的的學校和醫院。

(二)完善土地征收補償制度。我國在土地征收補償制度上可以借鑒別國經驗，比如日本的完全補償原則，補償因土地征收造成的直接和間接損失。雖然我國的集體土地禁止買賣，沒有市場交易價格的標準，但是我們可以請評估機構評估土地的價值來確定土地征收的標準，使農民的利益最大化，美國土地征收補償的特點是公平補償和正當征收程序。[4]強調保護私人權利和兼顧公共利益的平衡。對土地征收的補償標準進行聽證，對補償征收標準有異議的，雙方協商或者采用司法救濟程序來解決。保障了土地征收補償制度的公平、公正、公開。

因缺乏理財觀念，很多被征地者拿到土地征收補償金后，胡亂揮霍，到最后連基本的生活都不能保障，這時就容易引發犯罪。國家對被征收者的保障方式應該多元化，例如，對被征地者的進行留地安置，這也有利于我國新農村的建設。還有就是對被征地者進行就業安置，政府針對性的提供就業培訓，定期舉辦招聘會。或者鼓勵被征地者自主創業，政府在資金和政策方面給予優待。[5]這樣就確保被征地者的生活質量，也加快當地經濟的快速發展。

我國應該對土地征收的補償不僅包括直接影響，而且要包括間接影響，并且這一補償的標準應該與土地價值的補償標準相當。因土地征收剩余的那塊土地的經濟價值和利用效率下降，給土地的使用者帶來的是長遠的影響。[6]所以在制定法律時，我國也應該對剩余土地損害的補償標準進行規定。我國進行土地征收完后，并不會有安置房，而且土地規劃給被征地者建房的土地，長時間不給被征地者。造成被征地者長時間租房住。而被征地者起碼要3至5年才能到新規劃的土地上建房，在這期間的損失，卻沒有補償，所有國家在制定法律時這也是值得考慮的方面。在決定進行土地征收時，就應該對被征地者的生活進行合理的安排，提前對劃分的安置地進行分配，讓被征地者重建房屋，減少因為征地所帶來的直接影響和間接影響。

完善土地征收的救濟程序，首先應該公布土地征收的消息，并對征地的行為進行解釋說明，告知被征地者擁有哪些權利，可以通過哪些渠道維護自己的合法權利，讓土地征收趨于透明化。其次，應該實施聽證制度，讓被征地者參與進來，廣泛聽取被征地者的意見和要求，政府做出正確的判斷。最后，設立專門的仲裁委員會管理土地征收的事宜，委員會的成員由政府、被征地者代表和專家組成，保護被征地者的合法利益，同時對土地征收進行監督。

(三)完善土地征收監督機制。要確保土地征收的公平、公正。就應該有行之有效的監督機制。首先，把“公共利益”作為土地征收的必經程序。行政部門在進行土地征收時，必先考慮的是土地征收是否符合“公共利益”。為了預防以“公共利益”的幌子征收農地，此項應該在法律中明文規定，并且具有可操作性。使農村的集體土地得到合理開發利用，加強國家對土地的宏觀調控。其次，我們應該在省級政府下設立專門的裁決機構管理土地征收，控制土地征收的范圍，查明土地征收的用途，防止各級領導對土地征收的干預。[7]使土地得到最大化的利用，使城鎮的布局更合理。最后，應該開通各種渠道，讓被征地者提出訴求，保護其自身利益。只有完善的監督機制，才能確保土地征收制度在合法、合理的范圍內運行，減少亂征地現像的出現。