多元治理視角下農村生活污水治理現狀及對策

(廣西大學公共管理學院 廣西 南寧 530003)

一、農村生活污水治理現狀及問題

(一)農村生活污水治理現狀

農村生活污水主要來源于三方面：廚房污水、洗滌污水以及廁所污水，其特征主要為污水量小、排放系數低以及變動幅度大。根據統計數據，截至2013年年底，我國城市、縣城、建制鎮、建制村的生活污水處理率分別為89.34%，78.47%，18.9%和5.1%。[1]可見，大部分農村生活污水尚未得到有效處理。

(二)農村生活污水治理面臨的問題

1.污水收集難度大。農村生活污水來源分散，污水量小，且大多無配套管網，目前較為可行的方式是建設自然村級的小型集中式處理設施或僅收集幾戶住宅污水的分散式處理設施，導致大部分農村住戶仍未得到生活污水處理設施的覆蓋。

2.處理規模有限。農村生活污水處理設施大部分規模在200立方米/天以下，欠發達地區設施的設計處理能力多在100立方米/天以下，處理能力有限。

3.設施運維管理不善。農村生活污水處理設施的運維普遍缺乏專業技術人才，管理成效不佳，導致部分處理設施由于缺乏運行維護管理，設施無法正常運行，處理效果大大折扣，甚至在部分地區，處理設施用地被村民侵占。據調研，2014年杭州市鎮、村污水處理設施中，24%的處理設施運轉但處理效果達不到要求；12.5%的處理設施無進水，管網異常；9.4%的處理設施癱瘓未運行。[1]

二、多元治理理論

多元治理即多個主體協同參與公共事務的治理，提倡政府既不任由社會自由發展而全然不加管理，也不親力親為一手包辦所有公共事務的管理工作，而是積極地促成多元主體以多種方式介入公共事務的管理。多元治理涉及多個層次的主體，對應到農村生活污水治理課題中，表現為各級政府、污水處理設施建設運維企業、以當地居民為主的公眾。

三、多元治理視角下農村生活污水治理問題的成因

(一)政府主體視角

1.職能定位模糊。在農村生態環境管理中，地方政府往往從選址、建設、運行、維護等所有環節都直接管理，但由于缺少專業人員、部門間職能界定不清，在農村污水處理設施的建設運維管理過程中容易產生部門交叉管理現象，導致職能錯位、越位和缺位，影響管理效果。

2.資金投入不足。農村生活污水處理設施的建設投資費用在0.15～1.0萬元/立方米之間[1]，設施的運營、后期維護等費用也較為高昂。由于農村生活污水治理的公益特性，其建設運維資金主要由政府負責籌措，而目前環境服務收費機制沒有建立，單純依靠地方政府進行農村環境基礎設施投入和運行服務難以滿足農村環境需求。

3.政策制度不健全。目前雖有針對農村環境治理的相關政策和制度框架，但主要應對的是農村工業污染、農業面源污染等農村特征性污染問題，對農村生活污水處理這一同時涉及污染防治和基礎設施建設問題的政策制度研究較少。

(二)企業主體視角

1.過度追求經濟效益導致施工建設不規范。企業的根本目的是盈利，在農村環境治理市場化供給機制沒有形成的情況下，農村環境服務主要由政府付費，企業為增加利潤空間，會采取壓縮成本的策略。具體來看，農村生活污水處理設施普遍存在配套管網建設不完善，覆蓋面不足甚至質量不佳的問題，最終造成污水收集處理效率欠佳。

2.后期運維效果欠佳。由于農村環境監測能力不強，監測行為存在滯后性，對企業運維效果的考核機制不完善，缺乏約束力，導致污水處理設施管理的權責不清，不能很好地完善設施運維的收費標準、付費方式，無法吸引真正有技術有能力的企業參與積極設施后期運維，導致管理效果無明顯提升。

(三)公眾主體視角

1.參與環境治理的積極性不高。由于長期的歷史和自然原因，農民缺乏足夠的環境治理知識，認為農村環境治理理所當然是政府的責任，與自己無關。

2.個人利益難以向公共利益妥協。生態環境作為公共物品，具有非競爭性和非排他性。農村生態環境治理是具有正外部性的行為，但對村民個體來說，在生存生態環境治理活動中，自己和他人之間存在替代效應。[2]

四、多元治理視角下農村生活污水治理的對策建議

(一)各級政府充分發揮主導作用

1.加強政策工具供給。政府應當制定出臺規劃細則，把握科學的農村生活污水治理方向，因地制宜、因時制宜地選擇適當的污水處理技術手段開展治理工作。轉變以政府為主題的單一政策工具供給方式，充分考慮市場和公眾在政策供給方面的需求，提高協同治理效率。

2.強化設施監管機制。建立健全農村生活污水治理法律法規，地方應當結合當地實際制定完善地方性法規，做好法律法規的細化落實，并對部門間的職權范圍進行細化，建立農村生活污水專門管理機構。同時，建立健全運維考核機制，出臺考核辦法，對設施建設運維的各個環節實行有效監督。

3.拓寬資金保障渠道。加快制定完善農村生活污水處理設施建設的財政投入政策，提高農村環境治理的投資強度，鼓勵民間資本投入農村生活污水處理設施建設和運營中，通過合理補助、稅收減免、予以適當收費權等辦法吸引民間資本，試點開展PPP模式整治，并通過完善審計制度來提升資金使用效率。

(二)企業切實擔負職責

1.加強技術研發。企業作為農村生活污水處理設施建設和運維過程中的技術提供者和實際運營者，應當加強技術創新，向廣大農村地區提供適用性更廣、針對性更強、技術性更高的生活污水治理方案，從技術層面提高農村污染治理的成效。

2.提高運維管理質量。委托第三方企業開展污染治理工作是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。農村生活污水處理設施的運營維護由具備專業技術和人員的企業進行管理已經取得了較好的效果。相關企業應當嚴格遵守相關法律法規規定，以保障污染治理成效為導向，從各個環節加強設施的運維管理，確保設施正常運行，出水水質穩定達標。

(三)提高公眾參與程度

1.轉變公眾思想觀念。采取多種形式的宣傳手段開展農村生態環境保護知識普及工作，提高村民的生態環境保護意識，扭轉部分農村居民陳舊的思維方式，讓村民真正理解農村生活污水治理能夠給他們的生活帶來健康和便利，讓更多的村民主動支持農村污染治理設施的建設。

2.提升公眾對農村污染治理的參與度。進一步推進公眾參與機制建設，保障公眾的知情權、參與權與監督權。保障公眾參與渠道的多元與暢通，從政策上鼓勵和扶持公眾特別是農村當地居民參與農村污染治理工作。在生活污水處理設施等農村污染治理工作中，以建設工程承包、資金籌集、監督管理等方式，吸納農村居民和資金參與進來，強化多元協同治理成效。