新思想新形勢(shì)下“兩規(guī)合一”的編制方法及影響

(河南宏田土地整治技術(shù)咨詢有限公司 河南 鄭州 450000)

一、土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的銜接理論及實(shí)踐

城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃均屬于戰(zhàn)略性空間規(guī)劃。上世紀(jì)80年代以來，國內(nèi)“兩規(guī)”經(jīng)過了三輪規(guī)劃編制的實(shí)踐。規(guī)劃銜接問題隨著規(guī)劃編制方法和規(guī)劃思想的發(fā)展也產(chǎn)生不同的變化，本文在著重論述城市開發(fā)邊界的意義及土地規(guī)劃編制等重要思想的基礎(chǔ)上，提出新一輪土地規(guī)劃調(diào)整完善需要考慮的問題，但規(guī)劃銜接在新時(shí)期下的變化趨勢(shì)是依然是重點(diǎn)。

(一)“兩規(guī)”銜接實(shí)踐總結(jié)。20世紀(jì)80年代以來，隨著改革開放的發(fā)展推動(dòng)著城市化不斷演進(jìn)，我國城市規(guī)劃理論研究也逐漸從點(diǎn)到面開展。在國際中西方城市規(guī)劃思想的不斷引進(jìn)，結(jié)合我國國情的關(guān)于城市規(guī)劃的法律法規(guī)、條文政策開始陸續(xù)出臺(tái)，帶動(dòng)著我國“兩規(guī)”的指導(dǎo)思想發(fā)生了轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在：在規(guī)劃方向上由城市單一化向城鄉(xiāng)多元化發(fā)展；在規(guī)劃方法上從剛性控制向彈性規(guī)劃轉(zhuǎn)變，在規(guī)劃方法上有強(qiáng)制命令控制向柔性規(guī)劃轉(zhuǎn)變；在規(guī)劃目標(biāo)上結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)檫^程控制上；更加強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)和城市永續(xù)發(fā)展。新的規(guī)劃思路的出現(xiàn)有效地助推了“兩規(guī)”的深入融合。

關(guān)于“兩規(guī)”控制的研究理論呈現(xiàn)出從地方向中央的反向推動(dòng)路徑，地方的理論研究和實(shí)踐探索更為直接和有效。通過分析上海、重慶、深圳、武漢等城市“兩規(guī)”銜接的實(shí)踐，其銜接措施基本上可歸納為四點(diǎn):一是在戰(zhàn)略層面引導(dǎo)“兩規(guī)”深度融合銜接，完善城市規(guī)劃編制系統(tǒng)；二是建立“兩規(guī)”銜接的統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)施規(guī)劃銜接的管理模式；三是通過改進(jìn)規(guī)劃編制方法，在建設(shè)用地、空間布局等方面進(jìn)行“兩規(guī)”銜接；四是通過規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的合并，在規(guī)劃管理體制上進(jìn)行銜接。

我國經(jīng)過多輪規(guī)劃實(shí)踐以及近16年來的研究摸索，“兩規(guī)”銜接己經(jīng)具有了一定的理論研究和實(shí)踐基礎(chǔ)，但也存在函待解決的問題:一、缺乏針對(duì)“兩規(guī)”銜接歷史及現(xiàn)狀的系統(tǒng)性研究，還需要進(jìn)一步歸納整理各方面零散的銜接措施，提出系統(tǒng)的“兩規(guī)”銜接方法；二、目前“兩規(guī)”銜接研究參考的理論基本上是針對(duì)規(guī)劃的理論，而不是針對(duì)規(guī)劃銜接的理論，應(yīng)從理論和實(shí)踐兩方面入手，加深“兩規(guī)”銜接理論基礎(chǔ)研究；三、盡管以往的研究理論基礎(chǔ)解決了表象“兩規(guī)”的沖突，但是在主要問題上仍舊難以銜接，需要針對(duì)“兩規(guī)”銜接的突出障礙提出解決方案，更加深入地研究“兩規(guī)”分工協(xié)作機(jī)制和規(guī)劃編制體系的銜接策略；四、包括天津市在內(nèi)的許多城市尚缺乏“兩規(guī)”銜接方法及路徑的相關(guān)研究和實(shí)踐，需要加強(qiáng)這方面工作，以為將來開始的新時(shí)期城市總體規(guī)劃編制提供助力。

(二)“兩規(guī)”銜接理論依據(jù)。“兩規(guī)”的編制與實(shí)施涉及城市這一復(fù)雜體系下的協(xié)調(diào)綜合，包括城市規(guī)劃編制體系下的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、地理結(jié)構(gòu)、生態(tài)平衡、公共管理和基礎(chǔ)設(shè)施部分的作用關(guān)系。所以，“兩規(guī)”銜接需要以協(xié)同論、方法論作為理論指導(dǎo)，系統(tǒng)地研究“兩規(guī)”銜接的方法和措施。應(yīng)該建立在以統(tǒng)籌論等社會(huì)研究方法為指導(dǎo)思想下來探索“兩規(guī)”銜接的實(shí)施策略。

根據(jù)協(xié)同理論，系統(tǒng)中子系統(tǒng)或組織成員之間的協(xié)作程度越高，系統(tǒng)的整體效果越好。“兩規(guī)”第一個(gè)是規(guī)劃技術(shù)路線、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃系統(tǒng)和計(jì)劃相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，在開放的編程系統(tǒng)中，進(jìn)入外部信息流動(dòng)，能量流和物質(zhì)流，構(gòu)成組織的形成條件，使制備的各子系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，生產(chǎn)訂單參數(shù)，原系統(tǒng)的催化轉(zhuǎn)化，從而形成了新的時(shí)間，空間與功能的有序結(jié)構(gòu)(更高級(jí))的編寫理論、技術(shù)、部門，實(shí)現(xiàn)了“兩規(guī)”的編寫銜接。這就倒逼有關(guān)部門改變以往“分業(yè)經(jīng)營(yíng)”的局面，建立全面、系統(tǒng)、有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成“政策組團(tuán)效應(yīng)”，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展。

二、研究“兩規(guī)”銜接的編制方法

(一)“兩規(guī)”編制基礎(chǔ)銜接。綜合分析“兩規(guī)”編制的基礎(chǔ)，剖析“兩規(guī)”在基礎(chǔ)資料統(tǒng)計(jì)口徑、用地分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制空間范圍、規(guī)劃編制期限等方面的矛盾，結(jié)合測(cè)繪技術(shù)、統(tǒng)計(jì)方法、規(guī)劃技術(shù)、法規(guī)政策等方面的發(fā)展情況，研究“兩規(guī)”人口、用地等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)銜接的具體方法，搭建用地分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接平臺(tái)，并針對(duì)“兩規(guī)”編制空間范圍和規(guī)劃期限的銜接提出具體措施，系統(tǒng)研究了“兩規(guī)”編制基礎(chǔ)的銜接方法及策略。

鑒于測(cè)繪技術(shù)、統(tǒng)計(jì)方法、規(guī)劃技術(shù)的法律、法規(guī)和政策等現(xiàn)狀，分析“兩規(guī)”在基本統(tǒng)計(jì)口徑、土地分類標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃空間范圍、規(guī)劃時(shí)期，研究基于“兩規(guī)”的數(shù)據(jù)集成的具體方法,如人口、土地利用等，構(gòu)建相適應(yīng)的土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接平臺(tái),并針對(duì)“兩規(guī)”的空間范圍和時(shí)間限制提出了具體的銜接規(guī)劃措施，系統(tǒng)研究了“兩規(guī)”銜接方法的建立和策略基礎(chǔ)。

1.基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)依據(jù)。“兩規(guī)”城市規(guī)劃銜接失敗最主要的原因在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)規(guī)劃調(diào)查時(shí)的銜接問題。“兩規(guī)”主要有兩方面基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑存在差異:一是建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)，二是人口數(shù)據(jù)。隨著新標(biāo)準(zhǔn)和新方法的出臺(tái)，關(guān)于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)連接的“兩規(guī)”之間長(zhǎng)期存在的矛盾開始得到解決。文章從基礎(chǔ)數(shù)據(jù)分享平臺(tái)、銜接測(cè)繪數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)口徑統(tǒng)一、協(xié)調(diào)人口基數(shù)等視角闡述了“兩規(guī)”的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)銜接方法。

首先，“兩規(guī)”用地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)存在差異的原因包括:用地統(tǒng)計(jì)口徑不同和測(cè)繪數(shù)據(jù)來源不同。用地?cái)?shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑有三方面差異:一是統(tǒng)計(jì)范圍不同，二是現(xiàn)狀用地分類的差異，三是兩部門對(duì)建設(shè)用地統(tǒng)計(jì)相關(guān)規(guī)定的差異。為規(guī)范土地調(diào)查，2007年后頒布了《土地利用現(xiàn)狀分類》(GBT21010-2007)和《土地調(diào)查條例》，首次統(tǒng)一了全國土地分類標(biāo)準(zhǔn)和“兩規(guī)”現(xiàn)狀用地統(tǒng)計(jì)口徑。本文提出通過測(cè)繪部門綜合協(xié)調(diào)，加強(qiáng)部門間的合作，整合現(xiàn)有的測(cè)繪力量，供給統(tǒng)一的全區(qū)基礎(chǔ)地圖，各部門在同一數(shù)據(jù)共享平臺(tái)的基礎(chǔ)上“嫁接”自己的專業(yè)數(shù)據(jù)。實(shí)現(xiàn)信息來源的統(tǒng)一。

其次，“兩規(guī)”人口基數(shù)統(tǒng)計(jì)口徑不一致，影響人口規(guī)模預(yù)測(cè)結(jié)果的統(tǒng)一。一，要統(tǒng)一兩者的人口統(tǒng)計(jì)口徑；二，需統(tǒng)一“兩規(guī)”統(tǒng)計(jì)的區(qū)域范圍。我國城鎮(zhèn)化率的迅速提升和流動(dòng)人口的增加了對(duì)統(tǒng)計(jì)口徑的影響，并認(rèn)為“兩規(guī)”人口統(tǒng)計(jì)應(yīng)采用常住口徑的人口普查數(shù)據(jù)。

2.用地分類標(biāo)準(zhǔn)。過去“兩規(guī)”的用地分類體系各自為政，影響著規(guī)劃銜接的具體實(shí)施。論文總結(jié)了“兩規(guī)”土地使用分類標(biāo)準(zhǔn)契合的主要影響因素。《土地利用現(xiàn)狀分類》(GBT21010-2007)和城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)的頒布使“兩規(guī)”用地分類銜接有法可依、有政策可依。本文通過新舊土地分類標(biāo)準(zhǔn)的比較，分析了新土地分類標(biāo)準(zhǔn)的特點(diǎn)，研究了新土地分類標(biāo)準(zhǔn)與舊標(biāo)準(zhǔn)之間的區(qū)別和聯(lián)系，為“兩規(guī)”銜接的編寫奠定基礎(chǔ)。

3.規(guī)劃編制地理空間。站在土地規(guī)劃的四方面分析，規(guī)劃撰寫的范疇可以分為時(shí)間范疇和空間范疇。空間維度是通常認(rèn)識(shí)到的規(guī)劃范疇，但時(shí)間維度是規(guī)劃準(zhǔn)備的時(shí)間框架，包括基準(zhǔn)期和時(shí)間框架。分析“兩規(guī)”空間和時(shí)間之間的差異范圍編譯，提出了具體措施來連接的空間和時(shí)間范圍內(nèi)“兩規(guī)”的編制,摒棄固有的規(guī)劃編制模式,論述了柔性規(guī)劃思想指導(dǎo)下規(guī)劃期限設(shè)置模式。

“兩規(guī)”編制范圍的不同導(dǎo)致規(guī)劃國有建設(shè)用地指標(biāo)之間不具有可比性，這也是“兩規(guī)”國有建設(shè)用地規(guī)模不契合的原因之一。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃的政策指導(dǎo)，迫使擴(kuò)大城市總體規(guī)劃的空間范圍，以便與土地規(guī)劃達(dá)成一致。

4.規(guī)劃編制時(shí)限。規(guī)劃時(shí)限是城市或者建設(shè)用地規(guī)模的根據(jù)。城市總體規(guī)劃的期限一般為20年，而國務(wù)院規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的期限為15年。不同的規(guī)劃期限，對(duì)應(yīng)不同的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，這也使得城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃很難協(xié)調(diào)，在規(guī)劃的實(shí)踐操作中規(guī)劃編制時(shí)限影響力已消失

為了銜接“兩規(guī)”編制期限構(gòu)思了兩種模式，一是基于現(xiàn)有的規(guī)劃編制期限，研究提出銜接“兩規(guī)”編制程序、調(diào)整規(guī)劃編制部門規(guī)章、通過中期規(guī)劃來協(xié)調(diào)“兩規(guī)”、建立統(tǒng)一的規(guī)劃編制期限等方式；二是跳出現(xiàn)有的規(guī)劃期限設(shè)置模式，研究規(guī)劃期限和用地指標(biāo)銜接的設(shè)置方法，增加規(guī)劃的彈性，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步考慮變時(shí)間期限為容量期限，從資源容量和環(huán)境容量的角度來制定規(guī)劃終期目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”銜接。

設(shè)計(jì)了兩種模式以應(yīng)對(duì)銜接“兩規(guī)”的時(shí)限。首先，在現(xiàn)有規(guī)劃時(shí)限的基礎(chǔ)上，分析總結(jié)出銜接“兩規(guī)”編制步驟、變更規(guī)劃編制部門規(guī)章制度、利用中期目標(biāo)來協(xié)調(diào)“兩規(guī)”、建立一致的規(guī)劃編制周期等方法。其次，要走出現(xiàn)有的規(guī)劃周期設(shè)置模式，研究規(guī)劃周期與土地利用指標(biāo)連接的設(shè)置方法，提高規(guī)劃的靈活性。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮將時(shí)間段改為容量周期，從資源容納量和環(huán)境承載力的角度制定規(guī)劃的最終目標(biāo)，達(dá)到“兩規(guī)”銜接的目的。

(二)建設(shè)用地規(guī)模銜接。建設(shè)土地的規(guī)模是在“兩規(guī)”城市規(guī)劃體系編制過程中最主要的矛盾。在土地利用總體規(guī)劃的實(shí)踐中沒有明確提出了我國大中小城市土地規(guī)模、建設(shè)用地人均指標(biāo),以及缺乏城市總體規(guī)劃對(duì)土地利用總規(guī)劃的土地利用指標(biāo)的鏈接協(xié)調(diào),城市土地規(guī)模預(yù)測(cè)僅看重建設(shè)和發(fā)展的需要,無視土地的供應(yīng)情況,導(dǎo)致城市框架拉大,浪費(fèi)土地資源,特別是占用大量的農(nóng)用地和其他方面的問題層出不窮。

編制“兩規(guī)”城市規(guī)劃要考慮到我國在資源和能源上的國情，從我國國情出發(fā)，把不可再生能源資源和節(jié)地、節(jié)水作為我國土地利用規(guī)模判斷的標(biāo)準(zhǔn)。通過規(guī)劃城鄉(xiāng)用地規(guī)模的銜接，協(xié)調(diào)規(guī)劃管理的依據(jù)。由于建設(shè)用地規(guī)模要考慮到我國人口眾多的國情，所以人口規(guī)模因素也是編制“兩規(guī)”城市規(guī)劃的影響因素之一。

(三)“兩規(guī)”空間布局銜接。鑒于在空間管制分區(qū)中存在不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，著眼點(diǎn)應(yīng)該放在是從“兩規(guī)”空間管制的分工協(xié)作上，將限制建立區(qū)和禁止建立區(qū)結(jié)合起來，改進(jìn)現(xiàn)有管制措施，解決“兩規(guī)”在城市建設(shè)增長(zhǎng)邊界和農(nóng)業(yè)保護(hù)底線上的矛盾，確保城鄉(xiāng)生態(tài)本底得到有效保護(hù)。在柔性的規(guī)劃理念指導(dǎo)下，建設(shè)用地的空間利用方法進(jìn)行改進(jìn)和創(chuàng)新，首先確保也是重點(diǎn)明確國家重點(diǎn)項(xiàng)目和中心城鎮(zhèn)的建設(shè)土地需求，建立起以生態(tài)環(huán)境影響為依據(jù)的建設(shè)用地分類標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)建設(shè)、土地供應(yīng)、土地開發(fā)三者的關(guān)系。針對(duì)不同區(qū)域制定分區(qū)發(fā)展政策，完善“兩規(guī)”空間布局的方法。

三、探索規(guī)劃管理模式銜接方法

在我國“兩規(guī)”各自獨(dú)立的編制體系中，規(guī)劃編制方法和規(guī)劃管理方式的不協(xié)調(diào)，造成用地規(guī)模和空間布局等關(guān)鍵問題上的矛盾沖突。要實(shí)現(xiàn)“兩規(guī)”銜接，不僅要從規(guī)劃編制體系、規(guī)劃內(nèi)容、規(guī)劃編制方法上進(jìn)行協(xié)調(diào)，還需要從規(guī)劃管理模式上尋求銜接途徑。本文從銜接“兩規(guī)”規(guī)劃管理方式，構(gòu)建城市規(guī)劃編制的通用性平臺(tái)，搭建關(guān)于規(guī)劃實(shí)施動(dòng)態(tài)的評(píng)估互動(dòng)機(jī)制等幾點(diǎn)進(jìn)行研究，借鑒國土資源“一張圖”管理模式的建立方法，對(duì)城市規(guī)劃“一張圖”管理的可行性進(jìn)行分析，提出建立“兩規(guī)一圖”管理模式、整合“兩規(guī)”成果及基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、銜接建設(shè)用地規(guī)模和用地邊界的技術(shù)方法。

“兩規(guī)一圖”管理模式建立在“兩規(guī)”剛性用地管理要求之下，通過“兩規(guī)一圖”規(guī)劃管理平臺(tái)，銜接“兩規(guī)”重要管控指標(biāo)、整合相關(guān)部門基礎(chǔ)數(shù)據(jù)以及銜接縱向各層次規(guī)劃的成果，使之形成協(xié)調(diào)統(tǒng)一的有機(jī)整體。

總之，為了領(lǐng)會(huì)中共中央關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作的會(huì)議文件精神，貫徹《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》規(guī)劃指示，促進(jìn)節(jié)約集約利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地和城市緊湊發(fā)展，控制城市無序蔓延，防止大城市病和對(duì)區(qū)域資源環(huán)境承載力的超載，優(yōu)化城市布局與形態(tài)，提高建設(shè)用地效率，更廣意義上支持生態(tài)文明建設(shè)，同時(shí)也為了深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，全面執(zhí)行“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策，更好地統(tǒng)籌全市土地資源開發(fā)、利用、整治和保護(hù)，合理配置城市發(fā)展用地，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)又好又快、健康高效發(fā)展，特劃定城市開發(fā)邊界。