扶綏縣農村環境綜合整治項目運營探究

(廣西大學 廣西 南寧 530000)

一、導論

(一)研究背景

2017年10月18日，習近平同志在十九大報告中提出了鄉村振興戰略，指出農業農民農村問題是國家的根本問題，關系國計民生，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，要求到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現，農村建設已經成為長期發展要求。2018年2月4日，國務院公布了2018年中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》，這是為了實施鄉村振興戰略提出的意見，對鄉村振興總體建設提出了指導方向。其中，專門對農村環境提出意見，要求推進鄉村綠色發展，打造人與自然和諧共生發展新格局，加強農村突出環境問題綜合治理，對農村水環境治理，實施農村生態清潔小流域建設，加強農村環境監管能力建設等，一系列針對農村環境意見的提出，標志著農村環境治理已經提上重要議事日程，然而目前農村環境治理仍面臨許多困境，如何解決好這些問題，建設好農村生態環境，向我們的政府提出了挑戰。這是本文寫作的政治背景。

(二)農村環境治理現狀

近年來，環境治理逐漸被地方政府重視，治理制度逐步完善，農村環境衛生和農業環境狀況得到明顯改善，但農村環境治理實踐狀況仍不容樂觀，根據《2017年中國生態環境狀況公報》顯示，耕地質量處在中等及以下比例超過70%，農村生活垃圾沒有得到處理的行政村比例仍有26%，物耕地質量下降、農業污染加劇、農村生活垃圾和污水處理等問題表現依然突出，農村環境治理還有很長的一段路要走。正是在此背景下，廣西區環境保護廳聯合財政廳提出了廣西農村環境綜合整治項目，建設一批農村污水處理設施，通過招標，代建項目，移交管理的方法，為農村生活污水處理提供解決之道，但目前在設施運營上遇到了困境。

(三)主要研究內容

本文以崇左市扶綏縣建設農村環境綜合整治項目為研究對象，從公共管理的視角研究項目建成后的運營情況，結合史密斯模型探究項目運行問題和原因，并提出針對運行機制、落實經費和人員配備等方面的建議。

(四)主要觀點

新公共管理理念是本文的理論支撐，廣西農村環境綜合整治項目的運維以政府主導，引入市場管理、探索競爭機制為輔是本文基本觀點；

史密斯模型是本文的理論工具，通過從管理制度、執行群體、目標群體、環境狀況四個方面分析項目運維不順暢的問題，并提出建議；

農村環境綜合整治項目是必須的也是必要的，是以較小成本解決農村污水處理問題的合理方案，其運營可結合地方實際，有條件的地方要配備專項資金支持，同時靈活引入企業參與、民眾參與機制，讓設施真正發揮作用，運行順暢。

二、農村環境綜合整治項目概況及其在崇左市扶綏縣的發展概況

(一)廣西農村環境綜合整治項目概述

廣西壯族自治區環境保護廳一直致力于改善農村環境，其根本目標是使農村環境得到有效治理，努力解決損害人民群眾利益的突出環境問題，全面提高農村環境監管能力，促使城鄉環境公共服務均等化，促進農村經濟社會與環境保護協調發展。2011年起，自治區環保廳陸續在全區各地市縣推進農村環境整治項目，因地制宜編制農村環境整治規劃和實施方案，科學確定地方農村環境整治的目標和任務，逐步推進農村人居環境改善。工作目標是通過實施一批農村環境綜合整治示范項目，使村莊生活污水、禽畜養殖污染得到有效治理，生活污水處理率達到80%以上，村莊環境得到明顯改善，人民飲水安全得到保障，建立完善農村環境治理體制機制，加強農村環境保護能力建設。2016年總投資13182萬元，在全區7個縣(區)開展農村環境綜合整治工作，重點為生活污水處理項目，共涉及43個鄉鎮，97個村(屯)，計劃在農村建設164套集中式污水處理設施和8套分散式污水處理設施，配套主管網234.75公里，支管網229.62公里，受益人口約13.12萬人。項目建成后，農村公共服務設施和農村生產生活條件得到改善。預計新增生活污水處理能力310萬噸/年，有效解決村莊突出環境問題，農村生活環境得到治理。

(二)崇左市扶綏縣實施農村環境綜合整治項目概述

扶綏縣位于南寧市西面、崇左市東面，地處南寧半小時經濟圈。全縣總面積2836平方公里，轄8個鎮3個鄉，共133個村(居)委會823個自然屯、總人口46萬。交通便利，距南寧市45公里，距中越邊境憑祥市190公里，獨特的區位優勢吸引了許多企業進駐，逐步發展成三大產業園區，從而帶動了全縣經濟發展，全縣各項經濟指標在全區名列前茅。

2011年至2016年，扶綏縣共獲得上級資金3297.7萬元投入農村環境綜合(連片)整治項目建設，共涉及11個鄉鎮26個村(社區)35個自然屯。這些村屯群眾積極性高，基礎設施較為完善，垃圾已經實現無害化處理，村屯綠化狀況良好，且都有特色產業帶動，經濟基礎良好。目前，所有項目主體工程和配套管網建設已經完成。

(三)面臨的困境

扶綏縣農村環境綜合整治項目35個農村生活污水處理設施建設竣工已近兩年，但時至今日，設施一直沒能正常運行，建成的污水處理設施逐漸荒廢，巨大的財政投入沒能換來農村生活環境的有效治理提升。究其原因，主要是缺乏一套合理，完善的運行維護機制和管理辦法。2011年8月，自治區環境保護廳和自治區財政廳聯合下發了《關于印發廣西農村環境連片整治示范項目管理暫行辦法的通知》(以下簡稱《辦法》)，對項目設施的建設、運行、維護等一系列工作做了要求，但因種種原因，導致了地方在具體執行時許多環節存在阻礙。本文基于史密斯模型分析《辦法》執行中存在的問題并提出建議。

史密斯模型中，影響制度發揮作用的變量因素包括有理想化的政策、執行群體、目標群體和環境因素，它們之間也存在相互的影響和作用，這些因素是造成《辦法》執行低效的關鍵。本文通過對這四個因素的分析，歸納它們對農村環境綜合整治項目實施效果的影響。

1.理想化的政策——制度規范不切實際

政策的制定都是理想化的，他的出發點是下發的政策都能得到順利執行，但《辦法》存在不夠與時俱進、重建設輕管理、指導意見可操作性不強等問題，阻礙了其作用的發揮。首先，不夠與時俱進，《辦法》于2011年8月印發，是一項具體的指導辦法，針對項目范圍并不大，但項目建設、運行到今天已經歷經近8年之久，中央對環境治理的政策不斷變化，但其沒有緊跟出臺一些配套文件和修訂意見，同時《辦法》也明確規定只適用于2011年和2013年的建設項目，但此后新建項目依舊按照該標準執行，造成項目建設運行時，新情況和老辦法相沖突的情況出現。其次，重建設輕管理的情況普遍存在，一直以來，政府運營的項目時常存在此類情況，建設時風風火火，建好后就沒了動靜，《辦法》近9頁的管理條例，很大篇幅對建設流程、工藝技術、綜合指標有著具體詳實的規定，而僅有半頁提及項目的監督管理和長效機制，并且表述簡單，一筆帶過，容易造成地方對管理的不重視。第三，指導意見可操作性不強，《辦法》中提到“建立一支集農村飲用水源地安全、污水與垃圾等污染治理設施的運行、維護、管理為一體的專業維管隊伍，逐步完善農村環境保護社會化服務體系”，從政策上看，出發點是好的，建設一支專業的隊伍來經營維護設施，但從執行效果來看，建設的人、財、物從哪里來，隊伍很難組建起來，《辦法》沒有明確的規定，地方在政府財政普遍比較緊張的情況下，就不會考慮將經費向該項目傾斜，此條款也就成為一紙空文，政策的落實也就無從談起。

2.執行群體——落實能力難以保障

根據《辦法》規定，農村環境整治綜合項目由環保部門通過招投標建成后，移交給地方政府作為業主管理，由其具體運行維護，但存在地方政府難以負擔和公務員素質達不到要求的問題。首先是地方政府難以負擔。項目由地方政府作為業主管理，出發點是好的，在其管轄范圍內開展項目經營較為得心應手，但地方政府缺乏對零散在各村屯環保項目的具體管理經驗，盡管可以在探索中不斷完善管理方式，但效果不一定盡如人意，因此容易造成基層把項目先擱置，等著上級指導安排再推進項目運行，而區市部門忙于指導其他工作無暇顧及建成項目的情況出現。第二是要求地方政府專門劃撥財政作為運營經費，落實上可能存在一定難度，在經濟較為富裕的地區進行設施建設尚可爭取到地方政府支持運營資金，如若在地方財政較為困難的地區，長期從財政劃撥專門經費支持項目難免有些不現實，容易造成政策在地方變成一紙空文，農村環境治理項目也就失去了意義。第三是基層公務員專業素質不能滿足需求。基層公務員接觸行政工作多，業務涉及專業素質能力較少，即使是環保部門，處理更多的仍是聯系項目等常規行政工作，缺乏專業的環保設施運營維護方面的技能。鄉鎮基層公務員專業素質更是參差不齊，設施建成后，最終交付各鄉鎮政府具體運營維護，然而鄉鎮缺乏專業技術人員，《辦法》要求的“組建農村基層環保隊伍”更是難以實現。綜上，基層在執行上級文件要求時，難免力不從心，制度的執行效果也就難以保障。

3.目標群體——民眾素質有待提高

農村環境綜合整治項目的作用對象是農村和農民，在這兩個對象身上，容易出現以下問題：一是農村基礎設施達不到項目要求。在項目試點時，可以優先選擇基礎條件較好的村屯開展設施建設工作，把管網鋪到農戶家的排水口，但在項目全面推開時，推進到基礎設施不夠完善的村莊，一些農戶家中污水就是胡亂排放，沒有固定的排水口，項目就難以推進。第二是農民的環保意識不足。隨著經濟發展和社會進步，農民的生活水平得到了很大的提高，經濟條件也變得越來越好，但因長期生活在農村，根本的生活方式沒有改變，整體文化素質偏低，環保意識也沒有得到根本上的提高，人的利己性在他們身上體現得淋漓盡致，容易造成在項目運行時不愿配合的情況出現，多占的土地、多收的排污費都會成為阻礙，也使得農民很難成為設施的管理者，沒有真正參與到設施的運行中，農村環境綜合整治項目也就沒有真正的接地氣，“活”起來。

4.環境因素——運行經營經驗不足

環境是影響項目和政策實施的重要因素，包括政治環境，經濟環境，文化環境，社會環境等。農村環境綜合整治項目在運營時，面臨著巨大的環境挑戰：首先，項目可借鑒經驗不多。廣西農村環境綜合整治項目建設的小型獨立農村污水處理設施盡管技術上已經比較成熟，但運行維護方面的成熟經驗在全區乃至全國都比較少，要走出一條可持續運營的路子，區市縣都還有很長的路要走。其次，政府內部參與不足。農村環境綜合整治項目涉及生活垃圾、污水、農業廢棄物等農村污染的處置(本文只討論污水處理項目)，各個污染物相互聯系，需要共同處理，然而在項目推進時，由于政府部門的相對獨立性，形成了各部門在各自項目單打獨斗的情形，沒有形成多部門聯動機制，難免會造成項目推進力度不夠的問題。第三，社會參與不夠。目前農村環境綜合整治項目還停留在政府運營的階段，沒有引入市場競爭機制，企業、民眾被擋在了圈子外面，而政府部門卻因缺乏人、財、物造成設施運行停滯不前。

三、農村環境綜合整治項目運營的改革和建議

一個項目的順利運行，完善的運行制度是核心，充足的經費支持是保障，專業的管理人員是基礎。把農村環境綜合整治項目從單純死板的政府經營解脫出來，倡導“新公共管理”理念，將企業管理理念引入到對“公”領域，引入市場競爭機制，由企業、民眾參與經營，項目一定能夠實現其價值，給農村、農民帶來效益。

(一)建立長效管理機制

項目的運行需要一個完善的運行制度，建立由政府部門主管，靈活引入購買服務、委托運營等機制。政府購買服務，同環保公司合作，通過支付一定經費使其確保設施的運營和維護工作。委托運營的方式則把項目從公益轉為盈利，把設施全權委托給專門企業經營，同時建立競爭機制，運營者優勝劣汰。

(二)確保項目運行經費

每一個項目的開展都需要有充足的經費支持，通過立法使得地方財政確保環保相關經費，同時進行市場化運作，使項目能夠自給自足。項目立法明確每個設施建成后，地方按要求配足運行經費，不得挪作他用，按時按量配套到項目上。引入市場化運作，賦予運營方按市場行情收取排污費的權利，確保項目盈利才能吸引社會力量參與。

(三)培養吸納專業人才

項目的運行離不開人的管理，提高環保專業人才待遇，加強素質培訓，探索村民參與機制，為項目長期運行發揮作用培養充足力量。不斷提高環保專業人才待遇，特別是在農村開展環境治理環保人才的工資和福利，提高崗位吸引力。配合公務員改革，對專業技術崗位人員加強專業素質培訓，同時對參與到農村環境綜合整治的同志進行專項培訓，把農村環保隊伍真正組建起來。不斷探索村民參與機制，物色村屯文化水平較高的村民參與到設施日常的運營管理中，提供相應待遇，逐步形成村民參與甚至自治的管理模式。

(四)宣傳教育營造氛圍

農村環境自治意識需要培養，政府部門要加強宣傳，讓環保意識深入人心。政府要提高環保的宣傳力度，開展多渠道、多形式的農村環境治理宣傳。如經常到村屯開展環保宣講，張貼宣傳標語，觀看相關視頻。形成常態化宣傳，一點一滴改變農民的環保意識，讓農民從自覺打掃家門口的環境衛生做起，就是農村環境治理的一小步勝利。

四、總結和展望

農村環境綜合整治項目作為農村環境治理模式的一項有益探索，項目順暢運行后能為解決群眾身體健康、威脅城鄉居民食品安全和影響農村可持續發展的突出環境問題作出貢獻。但是，項目在運營的探索中出現的制度規范不切實際、落實能力難以保障、民眾素質有待提高、運行經營經驗不足等問題阻礙了其順利運行，導致項目停滯，沒有發揮真正的作用。本文在新公共管理視角下，為農村環境綜合整治項目的運行提出了改革的建議，通過建立長效管理機制、確保項目運行經費、培養吸納專業人才、宣傳教育營造氛圍等舉措，政府主導，引入競爭體系，激發項目活力，從而使農村環境綜合整治項目變成一個真正的惠民工程。

在今后社會發展中，農村環境治理將逐步走進人們的視野，治理設施的數量和質量將不斷提升，政府部門要把握好這一契機，不斷完善治理項目的配套辦法和運行機制，提高農村環境治理的水平，進而不斷提升地方的執政能力水平，造福于民。