農村土地“三權分置”實施的難題及破解對策

(遼寧經濟管理干部學院(遼寧經濟職業技術學院)，財經學院 遼寧 沈陽 110122)

一、土地“三權分置”的內涵

“三權分置”是指在堅持農村土地集體所有權的基礎上，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權分置并行，使土地經營權得以進入市場流轉。在增加農民產權財富的同時，引入新的經營主體，通過市場使資源得以更優化的配置，最終構建一個以“集體所有，農民承包，多元經營”為特征的新型土地制度。

“三權分置”必須確保土地集體所有。習近平明確指出，“堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的‘魂’”。農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度，土地集體所有權是農村改革的底線。

“三權分置”中的土地承包權，是農戶享有的一種保障性權利，兼具身份性、專屬性、保障性、自發性以及過渡性等性質特點。這些特點，是受經營權限制的土地承包經營權無法得到的。

“三權分置”中的經營權，是解決農民規模化經營中的保障問題，是提高農業勞動生產率，解決土地利用率問題。農業部最新數據顯示，農村土地確權登記已完成80%，承包地流轉比例達35.1%。

二、土地“三權分置”實現的難題

(一)相關法律法規的保障不到位。《農村土地承包法》第32條規定，家庭承包取得的土地承包經營權可以流轉，但是沒有賦予抵押權能；《物權法》規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押，而耕地等集體所有土地使用權不得抵押；《擔保法》第37條第二款規定，集體所有的土地使用權不得抵押；最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第15條，更是進一步規定此類承包經營權抵押無效。

(二)缺乏專業的評估機構和評估標準。一是由于土壤的質量不同，地形地貌不同，種植農作物的種類不同，土地的評估價值也不同，要準確無誤的核定本身的價值不僅很難，而且支付的成本極高；二是由于流轉的期限不同，租金的支付方式也不同。如:有的流轉期限長、有的是流轉期限短，這些復雜的因素均對經營權的價值產生非常大的影響。加之土地經營權評估具有公益強、收益低、要求高等特點，一般的專業評估機構和人員不愿意介入該領域，從而影響土地經營權抵押貸款的實施。

(三)政府農業補貼政策不能與時俱進。我國的農業政策體系是建立在“兩權分離”的制度框架內的，例如，為提高農戶種糧的積極性，我國長期以來對糧食的直補政策、農資綜合補貼政策等，補貼的對象是承包農戶，然而，“三權分置”的制度下，當農戶將土地流轉以后自己不在耕種，但在一些地區的耕種補貼仍然發放給承包農戶，這就導致種地的得不到補貼，而沒有種地的反而得到補貼，甚至還出現一些農戶套補貼的現象，既損害了經營戶的利益，也違背了農業補貼政策的初衷。

(四)缺乏對租用耕地用途的監督。最近幾年國家為了增加廣大農民的農業生產尤其是糧食種植的積極性，針對農業的發展，相繼出臺了諸如農業稅全免的扶持政策，然而，由于糧食種植相對于一些經濟作物來說不僅收益低，而且勞動強度大，周期又長，特別是隨著農藥、化肥價格的不斷攀升，糧食價格反而長期低迷，這種高成本低糧價的現象，影響農民種糧的積極性；工商資本，外來業主進入農村，更容易導致農地非農化和非糧化等行為。

三、破解“三權分置”難題的對策

(一)修改現有法規制定相關法律。為保障分離后承包權與經營權各自發揮功能，需要適時修改《物權法》、《擔保法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》等相關法律法規，制定專門的《土地經營權法》，規定土地經營權的性質、權能、土地經營權確權方式和登記，土地經營者的范圍和條件、權利和義務，土地經營權的流轉方式土地經營權的評估價值抵押與處置，土地經營權的監管和管理等。同時，對于工商資本獲得土地經營權的資格、條件、流轉土地的面積和規模、土地經營的用途、再次流轉的最低期限和最高期限等作出專門規定。

(二)建立完善的許可和監督體制。從土地流轉的實踐看，土地流轉前基本上是大田農業，流轉后向設施農業經營轉變，土地非農業和非糧化的現象不可避免。因此，地方政府必須針對工商企業租用耕地的行為，建立完善的許可和監督機制，嚴格控制工商企業租賃農民承包地的面積，防止過度規模經營現象。對于工商企業以其雄厚的資金和先進的技術帶動農戶共同促進當地農業發展，地方政府應當進行政策和財政上的支持。一方面要鼓勵與引導土地流轉，另一方面必須加強流轉以后土地利用的監管，保證流轉后的土地經營方式符合土地用途的基本要求，避免土地非糧利用、非農利用的現象。

(三)確保征地補償的公平合理性。及時調整現行農業補貼政策，平衡土地承包人和第三方經營者的利益關系。調整現行耕地征收補償政策，將補償項目進行明確分類，涉及被征收土地本身造成承包權喪失的補償項目應落實給承包權主體，涉及征收土地地上附著物的補償應落實給農地經營權主體，確保征地補償的公平合理；完善農村社會保障體系，盡快實現城鄉統籌接軌，以健全的農村社會保障體系取代土地的基本生活保障功能。同時要制定農戶土地承包經營權有償退出的機制和補償政策，鼓勵在城鎮有穩定就業和穩定收入的農民自愿退出承包經營權。

(四)構建專業的土地經營權價值評估機構。一是政府出面建立專業的土地經營權價值評估機構。構建土地經營權的價值評估方法，可根據土地承包經營權流轉類型、租金交納方式、流轉市場發育的情況，選用適當的評估方法進行評估測算。

二是建立土地經營抵押權的處置機制。比較現實的做法是抵押雙方經協商達成一致意見后，優先收取土地經營權上的地上附著物的收益權，再通過對抵押的土地進行再流轉，以土地資金清償貸款；或者由當地集體經濟組織、農村產權抵押融資風險基金按基準價格對抵押土地進行收購，以清償貸款。如果抵押雙方沒有達成一致，協商意見可根據抵押合同規定向仲裁機構和人民法院提起申訴。處置抵押的土地經營權所得價款，抵押權人優先受償，超過抵押數額部分歸抵押人所有，不足部分由借款人繼續清償。