總量控制下的排污權交易制度

(昆明理工大學法學院 云南 昆明 650000)

一、總量控制下排污權交易面臨的問題

(一)總量控制界限不明。總量控制通過限制環境容量這種稀缺性自然資源的上限，在不超過環境容量的承載力的同時又保證經濟社會的穩定發展，確定合理有效利用環境容量的最大范圍，使之利益最大化。

1.環境容量的確定。環境容量的確定是總量控制的前提和基本，是在環境管理中實行污染物濃度控制時提出的概念。環境容量可以分為以下兩種：(1)環境容量是指僅僅依靠環境的自凈能力，所能容納污染物的最大負荷值。(2)環境容量是指在環境依靠自凈能力處理污染的同時人類對污染物及環境污染進行處理的情況下，環境所能容納污染物的最大負荷值。

2.污染物的運動性。污染物有許多特性，例如毒性、積累性、生物可降解性等，但最重要的還是其運動性。污染物的運動性導致其會隨著水流流動、大氣環流等自然活動從一個地區運動到另一個地區，從而將污染轉移，使另一個地區的污染加重，繼而占據這片地區的排污份額。

3.排污總量的確定。總量控制是排污權交易制度的基礎，排污總量的確定對排污權交易制度的實施起著至關重要的作用。環境容量的難以確定導致排污總量確定困難；同時污染物的運動性會導致其數據不真實或者存在較大的偏差。

(二)經濟高速發展的限制。排污權交易制度的實質就是排污主體之間針對合法的排污權訂立買賣合同進而轉移排污權，在企業治理成本低于市場成本或者企業屬于環保型企業，企業在滿足治理要求的同時可以將剩余的排污份額轉賣給其他治理成本高的企業，從而得到一定的收益，治污成本高的企業也因購買到更多的排污份額從而減輕治污成本。

基于這種交易市場，企業無論是采用自己的投資減排還是用排污權都能獲得一定利益，企業就有動力改善排污技術降低排污成本，為優化市場資源配置帶來巨大動力。但是當排污權交易成本高于超額排污后所受到的處罰力度(違法成本)時，大多數排污單位還是會選擇超排，而在實踐中排污權交易成本并不低。

(三)排污權初始分配問題。排污權初始分配在總量控制確定的基礎上有三種分配方式，分別為無償分配、有償分配以及機動指標。無償分配是指在登記排污單位排污數據之后，依照數據分配排污權，但是如何準確的確定排污單位的排污數據是個需要考究的問題。有償分配是指將排污權進行有償出售，但是排污權的使用價格和交易價格在不同地區存在很大差異，并且是采取政府徑自定價的方式還是采取招、拍、掛的方式進行分配也是有待研究的。機動指標是指環保部門在進行排污權的初始分配時，考慮到新企業的產生以及老企業的擴建等因素，預先預留一部分排污權作為機動指標，但這種模式很容易使排污權遭到閑置，造成資源浪費。

(四)相關法律不健全。排污權交易制度已經在我國的一些城市和地區進行了很長時間的試點工作，在一定程度上有了豐富的理論和實踐經驗。然而至今為止對排污權交易制度還沒有專門的立法，我國2015年的新《環境保護法》也并沒有對排污權交易制度進行規定，其也僅僅是在《大氣污染防治法》第二十一條以及《水污染防治法》中有所提及，如排污總量控制和排污許可證制度等。“制度只有通過法律確認之后才能夠真正擁有合法性、權威性的外衣。”只有在立法上明確排污權交易制度的法律依據和性質，才能使排污權交易制度的實施得到有效的保障。

二、完善排污權交易制度的建議

(一)完善相關立法內容。明確“排污權”的確切法律性質，排污權作為一種資源性權益是確實存在的，資源的有限性賦予了這種權益經濟價值，可以用來進行交易。雖然我國對排污權確立了“排污許可制度”，但“排污許可制度”確認的權利僅是一種行政許可，并不能進行民法層面的交易。我主張將排污權作為一種擬制物權來進行使用，像建設用地使用權一樣按照物權的交易原則進行交易，確立其私權屬性，使市場調整手段與之契合。

(二)排污權初始配置有償分配。排污權初始配置應當落實有償分配，我國政府在“十三五”《生態環境保護規劃》中明確提出：“健全排污權初始分配和交易制度，落實排污權有償使用制度，推進排污權有償使用和交易試點，加強排污權交易平臺建設”。

排污權有償使用可成為深入推進總量減排的重要手段，能夠降低社會減排成本，激勵企業減排，排污權的有償使用一方面可將資金用專門用于環境污染治理，另一方面排污權交易市場，基于市場那個機制總有失靈的時候，資金可用于政府作為看得見的手調整市場機制時使用，例如政府回購排污權，避免政府又一次的埋單行為。

排污權的有償使用在落實過程中肯定會有一系列落實困難的問題，本人主張，如果排污權無償分配，可以強制排污企業安裝或者開發生產優化設備，進行綠色生產，發展環保產業，然后將所花費的環保費用計入產品成本，進而分攤到每位消費者身上。排污單位的生產是基于消費者的需要，消費者需要使用產品，就必須同時負擔產品生產污染的治理費用或者付費使其清潔生產，這樣將外部成本內部化就能有效避免一些人對于為什么排污不用付費的錯誤認識。

(三)規范二級市場交易。1.擴大主體范圍，提高主體門檻，擴大排污交易市場。二級市場，指的是排污單位與排污單位之間的交易市場。應當積極建立二級市場排污權交易主體，打破只存在于一級市場確立的排污權交易主體的限制，擴大交易主體的范圍。除了擴大排污權交易主體的范圍以外，還應提高排污權交易主體的門檻，即提高排污交易市場準入門檻，限制效益低，污染高的排污單位進入排污權交易市場，從而避免經濟發展與資源利用不成正比的情況出現。2.交易信息透明化。完善排污權交易機制還需要做好信息披露工作，防止出現信息不對稱，避免排污單位發生交易糾紛以及遭受損失，避免不法分子擾亂市場機制從而獲取不法利益。3.建立合理的交易定價機制。樹立以污染治理、總量削減為目的，并且結合本行政區劃內污染治理成本、排污費價格高低、環境資源的稀缺程度以及排污單位的承受能力等因素共同作用的定價模式，打破傳統以經濟發展、產業結構調整為中心的定價模式。

(四)加強政府干預與指導職能。充分發揮政府宏觀調控的職能，畢竟是交易市場，排污權作為一種有價值的稀缺性資源，是需要受到保護與規制的，政府要明確自身的監督管理職責，保證排污權交易的有序進行，建立完善的監督機制，協調排污單位交易過程，禁止排污單位的不良競爭，避免因哄抬排污權價格而導致市場紊亂，充分發揮政府的指導作用，使排污單位進行健康的市場交易。

結語

排污權交易制度在我國已經走過了十多個年頭，這么多試點取得的成效也是顯著的，雖然至今存在問題頗多，但它的前景是非常好的。排污權的法律屬性應當及早確定，排污權交易制度在我國的法律法規中很少出現，排污權交易作為一種經濟管理手的模式，應當盡快將它納入到環境法律法規中，為排污權交易的實施提供法律保障，為我國環境污染防治以及節能減排提供更大的助力。