保險公司行業保障基金制度的國際比較研究

中國人民銀行延邊州中支課題組

（中國人民銀行延邊州中心支行，吉林延邊 133000）

一、引言

2018年保險監管工作會議強調，堅決把握底線思維，嚴防系統性風險。保險保障基金制度是現代保險監管的產物，也是實現風險防控目標的重要工具，保險保障基金能夠在風險發生后實施救濟，妥善處置和化解保險業風險，防范風險傳遞，維護行業穩定。

然而保險保障基金在維護市場穩定、保障保單持有人權益的同時，也會引發道德風險和逆向選擇的問題。關于保險保障基金的提出，我國始于1995年《中華人民共和國保險法》，2015年12月又修訂了《中國保險保障基金有限責任公司業務監管辦法》，但規定該制度主體內容的《保險保障基金管理辦法》出臺時間較早并未修訂，因此我國現行的保險保障基金制度的實用性及有效性引起諸多質疑。面對新時代保險業的快速發展，有責任、有必要對保險保障基金制度進行必要的改革和創新，通過對比其他國家保險保障基金制度建立及實施的成功實踐經驗，取長補短，不斷提高防范化解行業風險的能力，切實發揮保險保障基金制度維護金融市場安全與穩定的重要作用。

二、保險保障基金制度的意義

（一）保護保單持有人利益

為了避免因保險公司倒閉破產而損害保單持有人利益，從根本上對保單持有人進行有效保障，世界多個國家都通過立法設立了保險保障基金制度，并把維護保單持有人合法權益作為重要內容，積極強調對保單持有人在具體問題上的保護。保險行業既具有商業性，又具有社會公共性，保險公司的破產或倒閉，會對社會公眾產生極大的利益損害。若要保持行業的穩定性，對保險公司的破產采取相應措施十分必要。因此，保險保障基金制度的建立，能夠在實質性上有效保障保單持有人的利益。

（二）促進了保險業監管方式的變革和完善

從保險行業發展相對成熟的國家或地區的經驗來看，行業監管體系通常多層次、多元化，監管手段也較為豐富，而保險保障基金參與到行業監管的成功實踐，表示其能夠成為保險業監管體系的補充。保險保障基金作為行業監管的重要組成部分之一，能夠對保險公司在必要時風險提示，并采取相應手段進行核查、評估及處置，有利于對行業狀況有效管控，降低經營風險，維護保險行業的安全與穩健。

（三）促進保險業穩健發展

健全并完善保險保障基金，能夠有效減少社會公眾對行業風險存在的顧慮，增強政府及監管部門對的保險行業穩健發展的信心。同時，保險公司還能緩解對自身競爭與發展的壓力，能夠促進其積極產品研發與創新，擴大市場規模，提高服務水平，最終實現保險公司及保險行業的長遠發展。此外，建立健全保險保障基金制度，還能夠擴大中小型保險公司的生存與發展空間，為其提供了公平的競爭環境，維護了市場主體多元化，避免保險行業出現“一家獨大”局面，有利于培育較為活力的市場環境。

三、我國保險保障基金制度的不足

（一）相關法律尚不完善

我國現行保險保障基金立法嚴重滯后于新金融形勢下的保險投資者的保障要求,其主要表現為《保險保障基金管理辦法》法律層級低、立法指導思想錯位,未能將開放創新的金融思想貫穿于整個規章的制定過程,缺乏對新產品和新投資模式的保障,保障基金管理機構權限不足等問題。

（二）費率籌集機制固定

在保險保障基金的籌集方式上，分為固定費率制和差別費率制，我國目前采用的是前者。固定費率制具備易于操作的優點，但是無法客觀反映各保險公司之間的風險差異。各保險公司雖然償付能力、經營狀況等方面良莠不齊，但是承擔著相同的基金費率，不利于促進保險公司穩健經營發展，反而可能會助長高風險機構，極易引發道德風險。

（三）事前救濟不足

從現階段而言，我國保險保障基金制度的動用時點側重于事后救濟。當前全球市場經濟脆弱，極端事件更容易發生，隨著波動性增加，極端事件的影響也將增大。伴隨經濟全球化的逐步加深，沒有誰能獨善其身。在當前美元主導的布雷頓森林體系下，一旦全球性的極端事件發生，必然重創我國整體的金融穩定，屆時事后救濟的市場緊急流動性未必能得到滿足。

（四）政府部門過多介入

在我國，保險保障基金是以行業互助為基礎的法定基金，保險保障基金公司既具備政府性又具備市場性，中國保監會既是基金公司的監管者，又是基金籌集、管理、運作的決策者。雖然保險保障基金公司是獨立法人機構，但是在運行過程中，具體的基金管理工作更多由保監會承擔，這就使基金公司喪失了獨立法人機構應有的職能，而保監會也失去了保障基金的管理進行監督職責的意義。

四、保險保障基金制度的國際比較與借鑒

（一）美國——倡導早期介入監管理念

美國在金融監管中倡導的是“結構化早期介入與解決制度”理念。早期介入的實施，能夠及時發現金融機構在經營管理等方面存在的問題，并盡早進行化解或處置。在保險業，監管當局依據《財務困境標準示范法》判斷保險公司的經營可行性。當認定保險公司處于財務困境時，可以對保險公司進行改善監督以避免經營繼續惡化；當保險公司出現重大風險、償付能力不足時，可對保險公司采取接管、重整、清算等處置措施。為保護保單持有人權益，美國的州保險監管在保險公司還沒有破產但已經處于不利于保單持有人和其他債權人的情況下具有準監管的權力。此外，保險保證協會還可以參與保險公司接管、重整和破產清算，為保單持有人提供救助。

（二）日本——政府參與提供基金補助

在日本，保險保障基金公司是進行資金援助由其運營委員會做出決定，保險保障基金援助的行使也必須征得接受方保險公司的同意。保險保障基金公司是民間組織，能夠決定是否動用基金對已破產或即將破產保險公司進行救助，而政府無權干涉，由此可以避免保險公司依賴于基金救助而進行冒險經營，防止了道德風險。日本政府參與基金救助有以下方式：一是在對救助申請的適格性進行認定、接受機構做出救助決定后，接受相關事項報告；二是為保障基金公司申請貸款而進行擔保；三是對保障基金公司提供必要的資金支持。從日本基金救助的實踐可見，豐富保險保障基金的資金來源非常重要，政府的參與在其中發揮了不可或缺的作用。

（三）韓國——建立差別費率制度風險模型

2009年韓國修訂了《存款保險法》及相關法令，要求所有金融機構于2014年起按差別費率制度繳納保費，以風險水平為基準，建立了風險評估機制。

表1 韓國保險保障基金差別費率制風險模型

五、我國保險保障基金制度的完善探討

（一）加強相關法律法規建設

由于各國國情不同，保險保障基金的立法情況也不盡相同。為確保保險保障基金制度的順利實施，美國、英國和日本等國家建立了專門的法律法規。但由于各國國情不同，雖然還有些國家未形成明確的法律依據，如加拿大，但是其人壽保險、健康保險補償公司是自發性行業組織，且保險行業具備較高的自律性。

盡管我國《保險保障基金管理辦法》已經出臺，但是確實關于處罰機制的詳細規定，約束能力有所欠缺。因此，應該加強對《保險保障基金管理辦法》的修訂，及時對其補充完善，加強該條例對保險業金融機構的法律約束。此外，為了切實保護保單持有人的權益，提升社會公眾對保險行業的信任，還應積極推進相關法律法規的制度創新，使我國的保險保障基金制度有章可循、有法可依，為構建我國保險保障基金體制營造良好的法律環境。

（二）逐步實行風險差別費率制度

近年來，隨著金融改革不斷深化，對金融行業的精細化管理要求也日益提高。基于對保險行業及保險業金融機構的風險考量，在保險保障基金籌集方面，差別費率制更能滿足費率公平、規避風險、提高約束的要求。中國保險行業進入快速發展階段，單一費率制的不足已逐漸凸顯，韓國、德國、馬來西亞、新加坡等國家已逐步將費率籌集方式由單一費率制轉為差別費率制。

在研究和推行差別費率過程中，可以適當借鑒國際上的先進經驗：一是對保險公司的綜合情況進行理性評價，按風險等級確定保障基金征收費率；二是充分利用“償二代”監管體系，建立保險公司風險管理模型；三是采用定性指標與定量指標相結合方式，科學建立差別費率評級體系；四是合理設定從單一費率制向風險費率制過渡的費率指標。

（三）賦予保險保障基金公司獨立性

為達到保險保障基金信托財產性質，避免政府部門和監管部門過度介入，保險保障基金公司應保持相對獨立性。對于保障基金的運營管理、救助方案等事項，應由保險保障基金公司為主導，而政府部門和監管部門則發揮監督、建議等角色。由于救助問題可能是政府和監管部門最有可能參與并干涉的部門，我們可以在程序設置上加強保險保障基金公司的行使權及決定權，應結合域外風險處置實踐，規定救助情形，明確救助方式（如管理救助或財務救助）。此外，為了對救助決策進行約束，應將救助方案向權利機關報備。

（四）政府進行融資支持

保險保障基金要擔負起“最后安全網”的責任，如果僅僅依靠行業成員的力量，群眾會對資源是否耗盡產生擔憂，難以維持消費者信心。若發生行業危機，保險公司的資金籌集能力有限，為維護公眾信心，政府對保險保障基金的資金支持至關重要。為了防止行業及公眾對政府的過度依賴，政府可采取有償貸款或貸款擔保等方式，并公開緊急情況下的融資渠道，以免造成對公共資源的過度使用，同時增強公眾對保險保障基金的信賴。