按日計(jì)罰程序合法方可罰

劉永濤?金鴻飛

有關(guān)媒體近日?qǐng)?bào)道了某地一家礦冶公司被當(dāng)?shù)丨h(huán)保局按日連續(xù)處罰2300萬(wàn)元。最終，因某地環(huán)保局處罰程序違法，這張“巨額罰單”被某市人民法院依法撤銷。

對(duì)于此案，筆者認(rèn)為，從媒體上報(bào)道的情況并結(jié)合某市人民法院做出的《行政判決書(shū)》中的內(nèi)容看，某地環(huán)保部門(mén)因執(zhí)法程序違法而導(dǎo)致此案敗訴，其中一些環(huán)境執(zhí)法方面的細(xì)節(jié)問(wèn)題確實(shí)值得大家思考，并在今后的執(zhí)法中加以注意。

案情簡(jiǎn)介

2017年3月10日，某地環(huán)保局對(duì)當(dāng)?shù)匾患业V冶有限公司現(xiàn)場(chǎng)檢查時(shí)發(fā)現(xiàn)，這家公司不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，導(dǎo)致大氣污染物排放嚴(yán)重超標(biāo)。

針對(duì)超標(biāo)排放的違法行為，某地環(huán)保局根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，于2017年3月20日向這家礦冶公司送達(dá)了《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》。2017年4月5日，在這家礦冶公司停產(chǎn)整治期間，某地環(huán)保局根據(jù)《大氣污染防治法》的規(guī)定，向這家礦冶公司送達(dá)了《行政處罰決定書(shū)》，責(zé)令停產(chǎn)整治，針對(duì)二氧化硫排放濃度超標(biāo)的違法行為罰款100萬(wàn)元。

2017年4月12日，某地環(huán)保局在對(duì)這家礦冶公司進(jìn)行復(fù)查時(shí)，經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，這家礦冶公司煙化爐二氧化硫濃度超標(biāo)1.6倍。某地環(huán)保局依據(jù)《行政處罰法》第二十三條、《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條的規(guī)定，經(jīng)履行告知等程序后，于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書(shū)》，決定對(duì)其自下達(dá)責(zé)令停產(chǎn)整治決定之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰，自2017年3月21日起至2017年4月12日止，共計(jì)23天，每天100萬(wàn)元，共計(jì)罰款2300萬(wàn)元整。

分析

違反法定程序?qū)е聢?zhí)法偏差

生態(tài)環(huán)境部門(mén)在環(huán)境法律層面對(duì)實(shí)施按日連續(xù)處罰做出了規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，由于執(zhí)法人員理解的不同，出現(xiàn)了不同程度的偏差。

2016年5月，原環(huán)境保護(hù)部制定的《環(huán)境行政執(zhí)法文書(shū)制作指南》中對(duì)《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》《按日連續(xù)處罰決定書(shū)》《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》等33個(gè)環(huán)境行政執(zhí)法文書(shū)進(jìn)行了規(guī)范制作，并對(duì)每一種文書(shū)的適用范圍也作了明確要求。如《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》適用于經(jīng)過(guò)調(diào)查取證確認(rèn)當(dāng)事人存在環(huán)境違法行為，責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正;《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》適用于對(duì)超標(biāo)、超總量的違法行為做出停產(chǎn)整治決定。

關(guān)于“責(zé)令停產(chǎn)整治”的法律屬性，在《環(huán)境行政處罰辦法》中既沒(méi)有羅列入第十條的行政處罰種類之中，也沒(méi)有將“責(zé)令停產(chǎn)整治”列入第十二條的責(zé)令改正形式的行政命令種類之中。筆者認(rèn)為，責(zé)令停產(chǎn)整治是環(huán)保行政機(jī)關(guān)責(zé)令排污者停止生產(chǎn)，對(duì)生產(chǎn)工藝或設(shè)備進(jìn)行升級(jí)改造，以滿足達(dá)標(biāo)排放要求而實(shí)施的一種暫時(shí)性控制的行政命令。

《環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)實(shí)施按日連續(xù)處罰辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)實(shí)施按日連續(xù)處罰適用范圍、實(shí)施程序、計(jì)罰方式也做出了明確的規(guī)定。該《辦法》第十條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)之日起三十日內(nèi)，以暗查方式組織對(duì)排污者違法排放污染物行為的改正情況實(shí)施復(fù)查。第十二條第一款同時(shí)規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)排污者拒不改正違法排放污染物行為的，可以對(duì)其實(shí)施按日連續(xù)處罰。

《辦法》中實(shí)施按日連續(xù)處罰的前提是送達(dá)了《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》，而并不是送達(dá)《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》。也就是說(shuō)，責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)并不是實(shí)施按日連續(xù)處罰的前置條件。

在本案中，某地環(huán)保局于將2017年3月20日向某礦冶公司公司送達(dá)的《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》作為該局在2017年4月28日向某家礦冶公司做出《按日連續(xù)處罰決定書(shū)》的前置條件，這就是本案中造成按日計(jì)罰程序出現(xiàn)偏差的原因，已違反法定程序。

觀點(diǎn)

執(zhí)法者應(yīng)盡量避免程序違法

本案中，法院審理認(rèn)為，某礦冶公司不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施、超標(biāo)準(zhǔn)排放污染物的行為違反了相關(guān)法律規(guī)定。某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》的規(guī)定，但該局在復(fù)查后，應(yīng)再次做出《責(zé)令改正違法行為決定書(shū)》送達(dá)某礦冶公司，并再次復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實(shí)施按日連續(xù)處罰。而某地環(huán)保局復(fù)查后未再次做出責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，也未再次進(jìn)行復(fù)查，于2017年4月28日做出《按日連續(xù)處罰決定書(shū)》，違反法定程序，屬程序違法，故判決撤銷該處罰決定書(shū)。

對(duì)于法院的判決，基層環(huán)保部門(mén)執(zhí)法人員反響較大，意見(jiàn)各不相同。有的執(zhí)法人員認(rèn)為，某地環(huán)保局雖然沒(méi)有直接送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)，但送達(dá)的責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)本身也具有責(zé)令立即停止違法排污行為的內(nèi)涵。法院在審理此案時(shí)，應(yīng)當(dāng)參照該《辦法》第七條判斷某地環(huán)保局首次做出實(shí)施按日連續(xù)處罰的時(shí)間，而不應(yīng)按照《辦法》第十四條的規(guī)定來(lái)判決此案首次做出實(shí)施按日連續(xù)處罰的時(shí)間。

《辦法》第十四條規(guī)定：“復(fù)查時(shí)排污者被認(rèn)定為拒不改正違法排放污染物行為的，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照本辦法第八條的規(guī)定再次做出責(zé)令改正違法行為決定書(shū)并送達(dá)排污者，責(zé)令立即停止違法排放污染物行為，并應(yīng)當(dāng)依照本辦法第十條、第十二條的規(guī)定對(duì)排污者再次進(jìn)行復(fù)查?！?/p>

對(duì)此，筆者研究判決書(shū)后發(fā)現(xiàn)，鑒于某地環(huán)保局在沒(méi)有向某礦冶公司送達(dá)責(zé)令改正違法行為決定書(shū)的情況下，于2017年4月28日對(duì)其做出《按日連續(xù)處罰決定書(shū)》，此時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)實(shí)施按日連續(xù)處罰的前置程序錯(cuò)誤，法院在判決書(shū)中也提出了意見(jiàn)：即某地環(huán)保局做出《責(zé)令停產(chǎn)整治決定書(shū)》，在進(jìn)行復(fù)查后，應(yīng)再次做出責(zé)令改正違法行為決定書(shū)送達(dá)某礦冶公司，并再次復(fù)查時(shí)發(fā)現(xiàn)拒不改正違法排放污染物行為的，才可實(shí)施按日連續(xù)處罰。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，法院在判決書(shū)中提出的意見(jiàn)為環(huán)境執(zhí)法中出現(xiàn)類似程序錯(cuò)誤的問(wèn)題提供了補(bǔ)救的措施。同時(shí)，也為廣大環(huán)境執(zhí)法人員提供了寶貴的執(zhí)法建議。