日本金融監管體制的變遷與啟示

方丹麗

【摘要】本文系統梳理了金融危機前日本金融監管架構的變遷史，指出從組織架構考量，日本是典型的金融廳一體化監管模式，并分析了日本金融監管架構中金融廳與央行和財務省分工與合作關系的具體形式。在此基礎上，本文歸納了2008年金融危機后日本加強宏觀審慎監管的措施。最后，本文提出了借鑒日本金融監管架構改革的啟示。

【關鍵詞】監管架構;改革;宏觀審慎;微觀審慎

一、次貸危機前日本的金融監管體制變動的歷史回顧

（一）二戰后的日本金融監管體制

大蕭條后，國家干預把控經濟的思想開始盛行。日本也加入了這一洪流，建立了“一線多頭”的監管模式。“一線”是日本對各類金融機構的監管權高度集中于中央政府一級，由大藏省和日本銀行共同行使監管權。大藏省作為金融行政的主管機關，管理所有的金融事務。日本銀行在監管上接受大藏省的領導，是金融政策的發布和執行機構。“多頭”對日本而言，是指大藏省內設的銀行局、證券局、國際金融局與日本銀行緊密協商、共同負責對銀行業的日常行政管理和監督檢查工作。在這樣的政府強有力把控的監管體制下，日本金融系統在1950s-1970s內幾乎是風平浪靜，風險事件鮮有發生。

（二）日本泡沫危機后的日本金融監管體制

到了20世紀80年代左右，金融自由化的浪潮開始起勢，金融系統或有意或無意地開始出現監管真空。日央行先是受大藏省脅迫，連續放水，新出現的資金信托類產品也缺乏監管，為股市帶去大量居民與企業資金，引發市場泡沫。當政府開始意識到這問題，監管又過陜收緊，導致房地產與股票市場的崩塌。

1998年，日本國會通過法案將金融監督廳作為金融監管專門機構正式成立。將原屬大藏大臣的部分權限轉移至金融監督廳，且金融監督廳長官由總理大臣。2001年，日本改組金融監督廳，將其與大藏省金融企劃局合并，設立金融廳。在此過程中，日本打破了銀行、證券、保險的分業監管模式，實現了金融監管的統一。

二、次貸危機前日本主要監管機構的職能介紹

（一）金融廳的職能與措施

《金融廳設置法》規定了金融廳的使命：一是維系金融市場的穩定，確保金融協調;二是保護儲戶、保險合同簽約者、有價證券的投資者。為了實現上述目標，金融廳主要采取了以下措施：

第一，構筑有助于國民經濟多樣化的、促進競爭且有活力的金融系統。第二，構筑領先于時代的金融基礎設施。第三，加強針對消費者的教育，力求增進國民對金融商品、金融交易的理解和掌握。第四，以透明、公正的金融監管作為金融廳的工作目標;同時，提高金融機構和市場的透明度，推動金融機構公司經營公開化。第五，由金融廳金融研究培訓中心進行前沿金融領域的研究，提高職員專業能力的培訓，提高其專業性和預見性。

（二）日本銀行的檢察職能

日本央行與金融廳對金融機構的現場檢查有所不同：一是在檢查目的和內容上，央行的檢查是基于最后貸款人地位調查金融機構的業務與資產質量，并據此提出建議;二是在可以采取的處理措施上，央行對金融機構沒有行政處罰權，但如果金融機構無正當理由拒絕調查或拒絕提供情況，央行可以公開這一情況，并可以解除與該金融機構的往來賬戶關系。

三、次貸危機后日本加強金融監管的舉措

（一）加強監管機構和央行在宏觀審慎監管中的配合

金融廳和日本銀行各自的法律地位，決定了這兩個機構是日本宏觀審慎監管的主要機構。金融廳的作用側重于實施行政處罰等措施;日本銀行的作用側重于系統性風險識別、監測和提出建議。金融廳和央行既明確分工又加強協調，是日本宏觀審慎監管體系的重要特點。危機后這種協調進一步加強，主要體現在以下方面：一是法律層面明確要求二者均具有向對方提供協助的義務。二是共同出席金融危機應對會議，參與國家應對金融危機的決策。三是經常聯名發布指導性文件。

（二）加強對系統性風險的監管

雖然全球金融危機對日本金融體系的沖擊較小，但危機后日本仍采取了一系列加強系統性風險防控的措施。

一是加強系統重要機構監管。由于危機表明跨境風險傳遞日益嚴重，日本金融廳針對本國注冊的全球系統重要性金融機構及國外系統重要性金融機構在日本的分支機構，分別建立了相應的監督機制。與此同時，提升對保險集團的監管標準。二是加強金融機構證券化資產的信息披露。日本金融廳要求要確保資產證券化產品基礎資產的真實性，并要求金融機構審查相關資產的內容，加強風險管理。

四、啟示與借鑒

（一）監管改革應當目標明確，貫徹始終

從上世紀的銀行危機結束后，日本金融監管改革持續推進了十余年，始終把提升國際競爭力、加強東京國際金融中心地位作為金融監管改革的重要目標，并將促進競爭、鼓勵創新、提高市場透明度、保持市場高效率、確保監管政策一致性和有效性，作為日本監管改革必須堅持的原則。

（二）監管機構的職責應簡單清晰，避免沖突

日本金融廳的核心使命，一是確保金融體系穩定;二是保護金融商品消費者和投資者，職能簡單而清晰。相比之下，我國金融監管部門的職能范圍則比較寬泛。未來我國金融監管架構的調整，應盡可能明晰監管部門的定位，避免職能沖突。

（三）提高監管機構自身透明度是完善監管制度的重要抓手

日本金融監管改革的歷程表明，監管信息是社會公共資源的一種，監管機構有義務按程序及時公布。監管行動的透明性和可預見性可以幫助金融市場和機構及時了解政策意圖，也有助于監管機構及時得到市場對監管政策的反饋。與之對照，我國金融調控和監管措施缺少透明度，信息流轉限于少數人范圍，金融機構等市場主體對改革的參與度很低。