論我國環境執法督察機制

付正佳

【摘要】2016年中央環保督察小組督察成果豐碩，相應的也引起了我們對于環境執法督察工作和理論的思考。本文旨在通過對于環境執法督察理論概念以及我國開展環境執法督察現狀的分析，探討我國環境執法督察工作中未來的發展動向和改革目標。

【關鍵詞】環境執法督察;環境執法;中央環保督查小組

一、環境執法督察理論辨析

環境執法，又稱環境行政執法，顧名思義，指的就是環境管理的主要手段，環境行政執法是指依法享有環境管理權的行政主體，依職權適用法律手段對環境行政相對人采取的直接影響其權利義務的環境行政行為，并進行其它環境監督管理的活動。

環境執法督察，就是對環境行政執法進行監督的一項機制，具體言之，就是指由同級人民政府法制機構、上級環境行政主體以及環境行政主體的法制機構等對國家行政機關及其工作人員的行政執法行為是否合法、適當進行監督、審查，以及采取必要的措施予以糾正的總稱。

談到了環境執法督察，我們就應當對于監督、稽查和督察的區別進行一個討論：

相對來說，監督是更加大的概念，主體范圍非常廣泛，包括國家機關、社會團體、政黨、公民等等，而后者僅包含國家機關。誠然國家機關的監督是我國目前環境執法監督的重要手段，起著至關重要的作用，但不可否認的是，社會團體、公民也發揮不可或缺的作用。所以監督是一個更加宏觀的概念，也是現實中人們提到的最多的一種審查詞匯。

督察這個相比于監督就更加具體一些，二者都更加偏向于官方話，本身行政行為過程中就帶有權威性，因此強制力，效率無疑也會更加高一些。就督察和監督而言，督察更具有長期性，監督的不連貫性此處就顯得尤為缺失;另外督察的體制性更加嚴格，除了機構層級之間的劃分，職能的區分也格外明晰;最后督察的有效性也由于建立在長期性和體制性上而更加高。

而稽查與督察相比，雖然也具有一定的權威性，但是稽查的工作更像是一種工作的總結，偏向于發現問題，而督察不同，“督”字含義就極為嚴厲，因此督察比稽查帶有更強的懲戒性。另外，由于中央環保督察組的成立，督察在小組中，也被賦予了另一種屬性，也就是黨內監督。

根據環保部頒布的部令《環境行政執法后督察辦法》第十三條的規定，我們可以發現，執法督察最終的救濟方式在涉及行政執法主體方面，是“責成下級人民政府環境保護主管部門依法進行處罰或者處理。必要時，上級人民政府環境保護主管部門可以向相關地方人民政府進行反饋，或者聯合紀檢監察機關進行調查，追究有關責任人的行政責任?！笨v觀法條，在督察執法主體方面時，層次較為清晰，但是也不難發現其中的漏洞，最主要的一點，就是法條規定太過簡單，追究責任的過程，責任的程度的大小都未涉及，這也是為何中央環保督察小組能在如今環保情況嚴峻的形勢下，得以真正發揮作用原因，下文中還會涉及。

二、我國環境執法督察的現狀

（一）我國環境執法督察發展成果

2010年，環保部《環境行政執法后督察辦法》，正式以文件的形式將行政執法后督察工作加以制度化。2016年7月，第一批中央督察小組成立，進駐8個省份自治區開展環境保護執法督察工作。到目前為止，已經完成兩批督察工作也取得了顯著成效。提高了地方黨委政府對于環保的責任，解決了一大批環境問題，推動了地方環境保護長期機制的建立。中央督察小組與以前的監督、督察主體不同在于兩個特點。第一，不僅“督政”而且“督人”。不僅對于環保執法工作的開展情況進行督察，而且對于執法人員在執法過程中是否有徇私舞弊、貪贓枉法的行為進行督察。這種雙管督察使得沒有執法人員在執法過程中行為審慎、雙重責任，避免與污染企業利益交換的行為。第二，強化了黨委對于地方環保工作的責任意識。在過去的環保工作的開展中，一直是政府牽頭，政府環保部門開展執法工作，自我督察?，F在將地方黨委納入督察范圍，黨政同時重視環境保護工作，有利于地區的環保工作受到更多的關注和重視，減少對于地方支柱企業污染環境的容忍情況。

（二）分散的執法主體導致多頭督查效率雙低

環境問題是一個十分復雜的系統工程，涉及多個部門的協調配合。我國“環保主管部門主管、職能部門分管”的環境執法的模式，導致環境執法部門繁多。而政府各個環境職權部門之間也存在著部分利益沖突和職權交叉。受到部門利益的影響，可能會出現責任推諉的現象，更多的是職權分工復雜導致執法效率低下。

以大氣污染防治為例，同樣是露天燒烤行為污染大氣環境，一道圍墻的阻隔卻受不同行政部門的管理。如果是在院子內的露天燒烤歸環保局管，路邊攤的燒烤受城管部門規制;工農業產生的大氣污染由環保局管，但是建筑工地揚塵由建委管。機動車產生的大氣污染有的由環保局管理，有的由公安部門規制。這種分散的環境保護執法主體一方面導致行政效率低下，執法力度削弱;另一方面增加了督察工作的督查成本。不同的行政部門由其上級行政部門監督工作，相應的環境執法工作受其上級督察，形成了多頭督察、分別督察的局面。形成了執法工作督察工作的效率均不高的現狀。

（三）京津冀邊界、跨界環境問題執法督察合作存在障礙

環境問題是區域性問題，自然的山川河流，尤其是大氣運動都呈現出區域化特點，不會被行政區劃所割裂。所以環境保護執法督察工作也應加強區域性合作，在京津冀一體化的過程中，社會經濟的一體化為環境保護工作的一體化進程提供良好的土壤。但是目前，還存在著合作障礙導致邊界環境問題、跨界環境問題的處理被忽視滯后，即使開展工作也受到行政區劃的掣肘，效率和成效沒有達到預期目標。

從環境執法角度看，首都、直轄市和省內城市，在理念和管理模式有較大差別，存在自我保護和自我發展的保守考慮，在水污染環境補償問題、跨界污染協調問題上還沒有達成共識。在京津冀邊界出現環境問題會出現無人問津、跨界環境問題協調不夠的問題。以霧霾防治來看，各地區制定自己的污染總量控制目標，沒有與京津冀區域整體的經濟發展水平和環境修養承載能力達成匹配。對于嚴重大氣污染企業采取搬遷至河北的方式，轉移北京地區環境壓力，“如此”執法就是沒有站在一體化區域的思路下。