政府特許經(jīng)營(yíng)：公用事業(yè)市場(chǎng)化的主要實(shí)現(xiàn)形式

吳杰

【摘要】公用事業(yè)為人們生產(chǎn)和生活提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，是構(gòu)成一國(guó)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的重要組成部分，并為其他經(jīng)濟(jì)部門提供支撐和保障。政府特許經(jīng)營(yíng)作為公用事業(yè)市場(chǎng)化的主要實(shí)現(xiàn)形式，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、減少政府債務(wù)負(fù)擔(dān)、發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的有效途徑。總結(jié)政府特許經(jīng)營(yíng)在公用事業(yè)市場(chǎng)化中的經(jīng)驗(yàn)和不足，對(duì)于在新時(shí)代全面深化公用事業(yè)市場(chǎng)化改革、進(jìn)一步滿足人民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的新需求具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】政府特許經(jīng)營(yíng);公用事業(yè);市場(chǎng)化

一、政府特許經(jīng)營(yíng)是解決公用事業(yè)的特征沖突的有效方式

公用事業(yè)有兩個(gè)最為顯著的本質(zhì)特征：自然壟斷陛和社

會(huì)公益性。從供給端講，涉及有限自然資源開發(fā)利用，規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求企業(yè)壟斷以獲取成本優(yōu)勢(shì)，具有自然壟斷性;從需求端看，涉及公共資源配置，直接關(guān)系公共利益，具有社會(huì)公益性。然而，企業(yè)壟斷會(huì)造成產(chǎn)出少、價(jià)格高，這與公用事業(yè)的公益性相沖突，兩者之間的矛盾產(chǎn)生了市場(chǎng)失靈的問(wèn)題。

為了解決這種沖突，政府特許經(jīng)營(yíng)應(yīng)運(yùn)而生，并逐漸成

為了公用事業(yè)領(lǐng)域的主要方式。一方面利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)企業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng);另一方面政府控制市場(chǎng)準(zhǔn)入，對(duì)企業(yè)的投資和價(jià)格進(jìn)行規(guī)制。政府特許經(jīng)營(yíng)，是指各級(jí)政府采用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外法人或者其他經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)簽訂協(xié)議，明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)特定項(xiàng)目并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的活動(dòng)。包括BOT、TOT、BOOT、BTO、DBFO、ROT、BOO、O&M等類型。

二、政府特許經(jīng)營(yíng)是推動(dòng)公用事業(yè)市場(chǎng)化的重要形式

伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，我國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┱卦S經(jīng)營(yíng)，穩(wěn)步推進(jìn)公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。我國(guó)經(jīng)歷了2003年以前的探索和試點(diǎn)時(shí)期，2004--2013年間的快速發(fā)展及變化階段，以及2013年以后的進(jìn)一步推進(jìn)階段。習(xí)近平同志指出，“要放寬市場(chǎng)準(zhǔn)人，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)，解決部分準(zhǔn)公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)營(yíng)資金來(lái)源問(wèn)題。”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)等領(lǐng)域?qū)嵤┮蕴卦S經(jīng)營(yíng)為核心的市場(chǎng)化改革，各類社會(huì)資金進(jìn)入，形成了多元化的投資結(jié)構(gòu)，緩解了長(zhǎng)期以來(lái)單純依賴政府投資以致設(shè)施嚴(yán)重不足的矛盾。

2015年，國(guó)家發(fā)改委等六部委聯(lián)合發(fā)布《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》。隨著一系列頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)，我國(guó)逐步形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對(duì)完整的政府特許經(jīng)營(yíng)政策框架機(jī)制。我國(guó)在政府特許經(jīng)營(yíng)管理方面積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，在引入社會(huì)資本提供公共服務(wù)、規(guī)范公共資源配置權(quán)力運(yùn)行、提高市場(chǎng)化配置資源效率等方面取得了積極成效。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是解決大規(guī)模建設(shè)階段的資金來(lái)源問(wèn)題。二是推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)管理制度改革。三是形成基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)行業(yè)市場(chǎng)化趨勢(shì)。

三、政府特許經(jīng)營(yíng)在公用事業(yè)市場(chǎng)化實(shí)踐中的不足

我國(guó)政府特許經(jīng)營(yíng)在改革開放的浪潮中取得了巨大成就，但是我們也應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到政府特許經(jīng)營(yíng)管理制度還存在諸多問(wèn)題、項(xiàng)目實(shí)踐存在諸多障礙。各城市在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵤┱卦S經(jīng)營(yíng)，制定特許經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例，但是同時(shí)普遍存在諸多問(wèn)題，比如特許經(jīng)營(yíng)主體不清晰、特許經(jīng)營(yíng)內(nèi)涵不清楚、范疇難界定、合同不規(guī)范、監(jiān)管缺失、缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制、采用直接出讓的比例依舊較高、易造成新壟斷等問(wèn)題。一些城市的特許經(jīng)營(yíng)條例存在語(yǔ)義模糊、穩(wěn)定性差、執(zhí)行力弱、效力低等問(wèn)題。在規(guī)范當(dāng)事人行為、追究法律責(zé)任等方面存在諸多限制，難以形成穩(wěn)定的制度環(huán)境，起不到保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的作用。具體來(lái)講，體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是決策程序有待進(jìn)一步厘清;二是特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議編制能力尚需加強(qiáng);三是采用直接出讓方式的比例偏高;四是歷史遺留問(wèn)題較多;五是缺乏完整的監(jiān)管機(jī)制;六是評(píng)價(jià)機(jī)制尚未建立。

政府特許經(jīng)營(yíng)還處于不斷探索和完善的階段，公用事業(yè)作為中國(guó)漸進(jìn)式改革的“深水區(qū)”，要堅(jiān)持我國(guó)公用事業(yè)改革的方向，以“產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化”和“政府治理模式轉(zhuǎn)變”為兩大抓手，建立適合于我國(guó)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段的競(jìng)爭(zhēng)模式，完善我國(guó)制度稟賦條件，使政府特許經(jīng)營(yíng)在公用事業(yè)領(lǐng)域的運(yùn)用更加規(guī)范化、科學(xué)化。

四、新時(shí)代完善政府特許經(jīng)營(yíng)，深化公用事業(yè)市場(chǎng)化改革

公用事業(yè)市場(chǎng)化改革涉及多方利益主體，改革阻力重重。在當(dāng)前全面建設(shè)小康社會(huì)、構(gòu)建和諧社會(huì)的決勝階段，要深入貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神，完善政府特許經(jīng)營(yíng)，深化公用事業(yè)市場(chǎng)化改革。

要探索適合中國(guó)國(guó)情的公用事業(yè)投融資體制和模式。黨的十九大報(bào)告指出，要深化投融資體制改革，發(fā)揮投資對(duì)優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵性作用。我們要按照十九大的精神，以問(wèn)題為導(dǎo)向，利用政府特許經(jīng)營(yíng)模式引入多元投資主體，完善融資渠道和機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮出投資在推動(dòng)公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)當(dāng)中的重要作用。

要健全市場(chǎng)機(jī)制。公用事業(yè)市場(chǎng)化，就是引入市場(chǎng)機(jī)制作為政府資源配置的有力補(bǔ)充，利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制解決市場(chǎng)供需矛盾。當(dāng)前社會(huì)資金參與公用事業(yè)領(lǐng)域的投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，公用事業(yè)市場(chǎng)已實(shí)現(xiàn)一定程度的開放，但是還是存在新壟斷的問(wèn)題。在下一步的公用事業(yè)改革中應(yīng)以滿足人民需求、維護(hù)公共利益為導(dǎo)向，培育新的競(jìng)爭(zhēng)者和大力發(fā)展替代競(jìng)爭(zhēng)以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，以提升效率和質(zhì)量。

要建立科學(xué)合理的定價(jià)和調(diào)價(jià)機(jī)制。習(xí)近平同志指出，“要處理好城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)價(jià)格問(wèn)題，讓投資者有利可圖，有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。”通過(guò)健全公共服務(wù)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，完善價(jià)格決策聽證制度，既形成社會(huì)資本長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)預(yù)期，又堅(jiān)決維護(hù)公共利益。

要?jiǎng)?chuàng)新政府管理，出臺(tái)科學(xué)規(guī)范的制度。提升政府治理能力是關(guān)鍵。通過(guò)出臺(tái)科學(xué)規(guī)范的制度，有利于建立有力的政策保障體系，構(gòu)建合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，建立完備的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目監(jiān)管體系，使特許經(jīng)營(yíng)工作走向管理科學(xué)、運(yùn)行規(guī)范、協(xié)作有序的軌道。