淺議深化機構和行政體制改革

胡婷

【摘 要】 本文根據十九大報告中對行政體制改革的新提法、新部署進行分析，指出了我國深化機構和行政體制改革的重要意義；梳理了我國機構與行政體制改革的歷史進程；從不同方面就如何統籌推進機構與行政體制改革提出我國今后行政體制改革的方向和任務：從黨政軍群團到事業單位層面，從中央機構到地方機構層面，從制度化到法定化要求，從機構改革到職能轉變要求。

【關鍵詞】 行政體制改革；機構改革；職能轉變

1978年召開的黨的十一屆三中全會，開啟了我國改革開放的偉大征程。今年是十九大的開局之年，也是改革開放40周年。這40年來，國際形勢風云變幻，國內發展波瀾壯闊，在中國共產黨的領導下，我國改革在各個領域全面發展不斷深化，取得了舉世矚目的成就，而作為政治體制重要組成部分的行政體制改革也在持續推進，逐步深入，從政府職能轉變、組織結構優化，行政區劃調整，管理方式創新，管理流程再造到行政權力制約，行政隊伍建設，各方面各環節改革舉措接連不斷，改革亮點紛呈，為社會主義現代化建設提供了體制保障，也促進了其他相關領域改革的深化。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，在總結近40年改革開放經驗的基礎上，科學把握當今國內外的發展趨勢，直面深層次矛盾和問題，以巨大的政治勇氣和智慧全面深化改革，把我國改革大業推向一個新階段，新境界。去年召開的十九大明確指出，經過長期努力，中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位。適應新的歷史方位要求，報告就深化機構和行政體制改革作出了總體部署。要深入學習領會黨的十九大精神，從全局和長遠的高度充分認識改革的重要意義，準確把握中央改革目標要求，才能切實把改革任務貫徹好落實好。

一、深刻理解我國深化機構和行政體制改革的重要意義

1、堅持和發展中國特色社會主義的必然要求

國家行政體制是中國特色社會主義制度的重要組成部分，也是全面深化改革的主要內容，行政體制作為上層建筑，需要與生產力的進步、經濟基礎的變化相適應。改革開放40年來，我們黨不斷探索行政體制創新，使機構設置、職能配置方面改革層層推進，逐步建立起具有中國特色的行政體系。而現在，中國特色社會主義已經進入了新時代，國家的發展進入了新征程，改革的任務更加艱巨，對行政體制改革提出了新的要求，必須與新時代中國特色社會主義發展的要求相適應。

2、加強黨的長期執政能力建設的必然要求

習近平總書記反復強調，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導”。實踐證明，黨的領導是中國各項事業走向勝利的法寶，黨的長期執政能力，體現了新時代黨的使命與擔當。加強黨的長期執政能力建設，就要求從機構設置與職能配置上做好黨的全面領導的制度保障。堅持和加強黨對一切工作的領導，是體現黨的長期執政能力建設的基本要求，也是深化機構和深化體制改革的重要準則。

3、實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求

國家治理體系和治理能力的現代化集中體現了一個國家的制度和制度執行能力的優劣。實現國家治理體系和治理能力的現代化，就是使國家實現科學有效的治理格局，使多元主體能有序參與治理，優化各領域的體制機制安排，深化機構和行政體制改革就是要科學解決當前的機構設置和職能配置與國家治理體系和治理能力現代化的要求還不完全適應的問題，解除當前的機構設置和職能配置存在的障礙和弊端，改革機構設置，優化職能配置，為國家“善治”的實現提供制度基礎。

4、實現中華民族偉大復興的必然要求

實現中華民族偉大復興，是中華民族幾代人的夙愿。要實現中國夢，首先需要實現行政管理和政府治理的現代化，但我國現行的機構與行政體制，與新時代新要求還有一定差距，只有加快構建適應新時代新任務要求的機構和行政體制改革基本框架，形成合理的機構設置，優化的職能配置、科學的權責結構才能更好地統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局、實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興的中國夢。

二、我國機構與行政體制改革的歷史進程回顧

改革開放40年所取得的輝煌成績，充分證明了中國特色社會主義道路的正確性與科學性，在這40年里，行政體制改革同樣取得了巨大成就。回顧和總結中國行政體制改革的偉大歷程和寶貴經驗，對我們理解新時期深化改革新部署具有重要意義。

第一個階段，從1978年黨的十一屆三中全會召開到1992年黨的十四大召開之前，主要是沖破高度集中的計劃經濟體制和行政管理模式，對完善中國特色社會主義行政體制進行積極探索。改革開放之前，我國實行高度集中的計劃經濟體制和行政管理模式，國家統得多，管得死，使廣大企業和干部群眾的積極性和主動性受到抑制。在改革開放之后，中央非常重視行政體制改革與創新問題，采取了一系列改革措施，包括精簡機構、人員，取消領導干部終身制，調整經濟管理部門，首次實行“三定”新思路，提出“轉變政府職能是機構改革的關鍵”的命題。通過這一階段的改革，初步擺脫了與高度集中的計劃經濟體制相適應的行政管理模式的羈絆，激發了經濟社會活力，促進了社會生產力的解放和發展。

第二個階段從1992年黨的十四大召開到2012年黨的十八大召開之前。黨的十四大確立了建立社會主義市場經濟體制的目標，隨著經濟體制改革的加快推進，行政管理體制改革也隨之向適應建立社會主義市場經濟體制的要求加快轉變。值得一提的是黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確了深化行政管理體制改革的指導思想、基本原則和總體目標，提出了到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制的改革目標。不過，這幾次機構改革主要集中在政府直屬部門層面，以職能優化、精簡機構為主要改革方向，對內設機構沒有涉及，這使得各個政府部門呈現雷同的機構設置，難以適應經濟社會發展的需求。

第三階段行政體制改革的主要任務是推進“放管服”改革，行政體制改革逐步向縱深推進。十八屆二中全會中提出“轉變政府職能是深化行政體制改革的核心”，十八屆四中全會中提出“全面深化改革的總目標是發展和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力。”充分說明以習近平同志為核心的黨中央對深化行政體制改革提出了明確要求。

經過近40年的不懈努力，中國行政體制改革取得了重大進展，成績也是舉世矚目的，比如摒棄了高度集中的計劃經濟體制和行政管理模式，基本建立了與發展社會主義市場經濟相適應的行政管理體制，轉變政府職能取得實質性進展，政府組織結構不斷優化，依法行政全面推進，行政管理方式創新取得重要進展，政府自身建設不斷加強等，所有這些都是為建立和完善中國特色社會主義行政管理體制奠定了重要基礎。

三、以十九大精神為指導，統籌推進機構與行政體制改革

十九大報告對深化機構和行政體制改革重點領域和關鍵環節作了部署，充分體現出黨中央對深化機構和行政體制改革部署的全局性和統籌性。機構改革作為行政體制改革的核心部分，它的實質就是為了適應社會政治經濟發展的需要而對黨政機關的管理體制、職能配置、機構設置、人員配備以及這些機構人員的組合方式、運行機制所作的調整和變革。李克強總理曾經說過，機構改革是政府內部權力的優化配置，轉變職能則是厘清和理順政府與市場、與社會之間的關系，因此可以看出機構改革是“先手棋”，只有以機構改革帶動職能轉變才能推動政府管理創新，繼而深化行政體制改革。但是我國機構改革仍然面臨著未能有效克服機構改革后的反彈，頂層設計缺失，制度建設不足，職能定位不準，權力邊界模糊等問題，而這些存在的問題與我國當前新時代新任務提出的新要求，同統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局的要求還不能完全適應，同實現國家治理體系和治理能力現代化的要求還不能完全適應。因此我們要以十九大報告內容為指導，統籌推進我國機構與行政體制改革。

1、從黨政軍群團到事業單位層面

以往我們進行機構改革，主要是政府內部機構改革，包括政府組織結構的行政層級、行政區劃、機構設置，但是這次十九大報告中提到改革不僅僅針對政府機構，還包括黨委部門，人大，政協，法院、檢察院、人民團體，黨和國家各類機構，因為這些機構同樣存在機構設置不科學、不合理、職責關系不順等問題。因此應與政府機構改革統一謀劃、同步部署、同步推進，形成適應全面深化改革和發展要求的黨政群團機構新格局。

事業單位是政府履行職能的重要支撐和政府提供公共服務的主要載體，黨政機構改革要與事業單位改革統籌推進。要按分類推進事業單位改革的要求，對承擔行政職能的事業單位，按政事分開原則逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構；從事生產經營活動的事業單位，逐步轉為企業或撤銷。承擔義務教育、基礎性科研、公共文化、公共衛生及基層的基本醫療服務等基本公益服務，不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業單位，要強化公益性質，不得從事經營活動，其宗旨、業務范圍和服務規范由國家確定；承擔高教、非營利醫療等公益服務，可部分由市場配置資源的公益二類事業單位，按國家確定的公益目標和相關標準開展活動，在確保公益目標的前提下，可依法提供與主業相關的服務，收益使用按國家有關規定執行；其中，尤其要實行政事分開，理順政府與事業單位的關系，行政主管部門要積極探索管辦分離的有效實現形式。

2、從中央機構到地方機構層面

在中央層面，目前國家仍然在推行大部制改革，大部門制以合理、充分的精簡機構、減少層級相結合來配合政府職能轉換，形成使政府“更好發揮作用”的制度建設，可顯著降低行政成本、提升行政效率，從而提升政府公信力與合法性，增進公共利益的最大化。大部制也是國外市場化程度比較高的國家普遍實行的一種政府管理模式。但是回顧之前兩屆大部制改革，主要合并的是具有綜合管理職能的內設機構，對其他職能部門卻很少涉及，這也使一些政府機構在合并以后仍然“一套人馬，兩張牌子”，無法真正打通“最后一公里”。因此大部門制改革還有一定空間，重點要厘清部門間權責關系，部門間的協調依然重要。

在地方層面，以往政府機構改革過分強調“職責同構”，就是上級機構有哪些部門，下級機構也得“照抄”，這就削弱了機構本身的靈活性和變通性。現在提出在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公，將有利于進一步理順黨政關系和上下級關系，給了地方政府更多的發揮空間。

3、從制度化到法定化要求

機構編制是中國特色的執政資源，是行政管理的重要工具，但是當前編制改革存在嚴格控編與地方及部門利益需求之間的矛盾、機構編制管理規范化要求與現行管理模式的矛盾、縣級編制部門力量薄弱與部門職責繁重的矛盾。因此改革中要轉變思維，轉變方式，統籌使用各類編制、調整優化編制結構，并且盡快制定、修改有關機構設置和編制管理法律法規，完善國家機構組織法特別是完善行政組織法，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度。

4、從機構改革到職能轉變要求

轉變政府職能是行政體制改革的核心內容，從歷次改革的主題可以看出無論是“下放經濟管理權，擴大企業自主權”還是“簡政放權”再到“推進放管服改革”都始終圍繞著職能轉變這個中心。目前職能轉變的改革路徑主要集中在：一是深化簡政放權，實現“精簡化”“一體化”“標準化”“網絡化”“公開化”。二是創新監管方式，不斷加強事中事后監管。三是優化政務環境和政府服務，大力推行“互聯網+政務服務”。四是賦予省級及以下政府更多自主權。政府在對市場和社會放權的同時，還要注重行政體系內部中央向地方放權、省級向市縣和基層放權。

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【作者簡介】

胡 婷（1983.7—）女，漢族，新疆烏魯木齊人，碩士研究生，中共新疆維吾爾自治區委員會黨校講師，研究方向：公共行政，應急管理.