通信建設工程招投標活動的思考與建議

李序偉

【摘要】? ? 本文分析了通信建設工程特點，目前招標投標活動中三個方面存在問題，以及從5個方面改善建議

【關鍵詞】? ? 通信工程? ? 招投標? ? 建議

通信建設工程是我國快速發展階段十分重要的一項內容，不僅對于國家在國際中通信建設競爭能力的提高具有重要意義，還將進一步的提高國民的通信質量，滿足更多用戶對于通信的各種合理要求。

目前通信市場發展迅速，通信項目大量建設，企業每年均投入大量資金進行網絡的新建、改建、擴建、升級等工程項目活動。通信項目不僅具有一次性、臨時性、目的性等一般項目的特征，同時又具有技術導向性、項目眾多、專業分工細等特點，要求項目管理理論和方法更加適合通信工程項目的特點，對項目管理方法提出了更高的要求。具體到招投標領域，目前在我國通信建設工程招投標工作開展的過程中還存在一些有待進一步完善的問題，這些問題的存在嚴重制約了通信建設工程的更好發展。

自《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》實施以來，招投標體制在全國通信工程建設過程中得以廣泛應用和推廣。為了進一步規范通信工程建設項目招標投標活動，2014年工業和信息化部更是出臺了《通信工程建設項目招標投標管理辦法》（27號令），對在通信領域貫徹實施招投標法和其實施條例給予細化和完善，對指導通信建設領域招投標活動、加強行業監管發揮了重要作用。

2017年12月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十一次會議《關于修改 < 中華人民共和國招標投標法 >、< 中華人民共和國計量法 > 的決定》修正，這是招標法實施十年來的經驗總結和提升，在增強和固定招標投標法的可操作性方面具有里程碑意義，也是《中華人民共和國招標投標法》已經發展到成熟階段的重要標志。

下面就通信建設工程招投標活動的特點進行簡要分析，并提出一些思考。

一、通信建設工程的獨有特點

1.1工程地點覆蓋范圍廣而分散，環境差異大，地域性強

通信基礎設施的建設是為了滿足公眾對通信信號覆蓋的需求，因此通信工程規劃不像其他行業只是在少數固定的地點、區域實施，而是要從容量與覆蓋面這兩點出發，區域分布通常比較分散。

為保證通信容量和覆蓋面，需要到一些交通不便、硬件實施不齊全的偏遠地區設置基站或傳輸線路。以通信骨干網傳輸工程為例，一個工程項目的工地數量往往能達到數以百計，工程位置不固定且環境差異較大。

1.2總投資大，單項工程規模較小，數量多，工期短

單項通信項目大多以“點”或者“線”為單位，例如某小區新建基站工程、某條道路的通信線路施等。就單個單位工程來看，建設規模較小，單位工程的建設周期短，一般幾周到數月，長的也不超過一年，比如一個典型的租賃基站（不包括鐵塔部分）從入場裝修開始到完成割接入網前的準備，最快只需十天左右時間，單項工程造價也較低，例如一個基站工程僅數萬元。再加上行業內部競爭激烈，一個項目若不能及時完工投產，很可能失去市場先機。

同時，為了實現國家戰略要求的普遍覆蓋，通信建設項目投資額較大，近幾年各省通信行業固定資產投資額均達到了百億元規模，結合單項工程投資額低的特點，因此項目數量相比其他行業更大，實行集中管理十分必要。

1.3擴容工程占比較大

通信行業盡管項目數量較多，從項目性質上來看，基本可以歸結為有限的幾類：基站、線路、管道、鐵塔、室內分布和接入工程等，而這些項目的擴容工程占了很大比例。

隨著我國移動通信事業飛速發展，用戶數量的巨增需求加大，各通信運營商在市場競爭中不斷加大網絡建設投資，連續幾年保持網絡建設增長并已形成各自的網絡規模，因此通信工程在完善原通信網絡的基礎上開始向網絡擴容建設工程轉變，擴容工程數量和比例逐年增加。而往往基于原設備的擴容改造工程更有利于原供應參建方，很多企業在采購擴容工程時因為技術原因選擇單一來源采購方式，難以形成有效競爭，保障價格公平和工程質量。

綜合以上特點，在通信工程建設領域，開展集中采購的模式勢在必行，而27號令中規定的集中招標對提高采購效率、降低采購成本、節省投標成本方面起到非常積極的作用，同時實施地域和份額的明確限制了招標人在項目實施過程中的自由裁量權，符合公平原則，同時避免了滋生腐敗，但是招標人或招標代理機構在實際操作實施地域和份額時，招標文件規定實施地域和份額與實際履行時差距較大、中標人不能履約、履約金額與實際差別較大、份額調整不能執行等情況依然存在。

一、實施地域劃分的深度不夠。

招標人在確定實施地域和份額時往往沒有詳細的調查分析，確定的過程缺乏基礎數據支持及科學論證，首先根據地市劃分標段，然后根據地市大小，劃分數量不等的份額，再根據份額數，對照地圖，確定每個份額的實施地域，最后確定每個實施地域的份額大小。這種簡單的實施地域確定方法，明顯深度不夠。

正常項目啟動需經過可行性研究、立項、方案設計、采購等過程，對于集中招標項目，方案設計是非常重要的環節，方案設計的深度關系到采購的結果與實際履行的偏離度，兩者相輔相成。

二、中標人實際履約與合同差距較大。

投標人為了能中標，基本都會采取所有標段都參與的策略。因為各標段、份額之間的金額差距較大，實際履行過程中易出現中標人能夠履行金額或預期履行金額與簽訂合同差距較大的情況，同時，因為項目實施過程中的不確定因素較多，履約過程中監管不到位，項目履約過程中的合同變更時常出現，從而導致部分中標人履行金額比簽訂合同金額小;部分中標人履行金額已超過簽訂合同金額，甚至出現中標份額少的中標人實施金額超過中標份額大的中標人等情況。

三、份額調整不明確或不能履行。

27號令中規定可以對中標人的中標份額進行調整，但必須在招標文件中注明調整規則。法律只明確可以調整份額，沒有注明具體的調整規則。份額調整主要出現在與中標人簽訂合同前和與中標人簽訂合同后兩個階段，與中標人簽訂合同前的違約容易進行調整，但與中標人簽訂合同后，份額調整只能在現有中標人間，因份額調整規則不明確或實際操作性不強，易出現部分中標人不接受其他違約中標人的份額調整，違約部分的份額不能調整，只能通過重新招標的方式實現，增加采購成本，不利于招標人。

四、抽取評標專家封閉

工信部依據《招投標法》與《實施條例》，建立了通信工程建設項目評標專家庫，采用電子化的管理方案，將符合《通信工程建設項目評標專家及評標專家庫管理辦法》的專家納入專家庫中，營造一個公平公正的評標專家抽取環境。但是現階段，很多招標人都在企業內部人員中選取，不考慮其他運營商、企業專家，評標專家抽取比較單一和封閉，評標結果客觀程度不高，評標專家熟悉投標單位，難以保證評標結果的公正性。

另外，隨著招標活動的日趨增多，“職業”評標專家成為一個趨勢，該部分專家以評標為職業，長期脫離一線崗位，無法在評標過程中真正把握各投標人的技術要點，僅僅從形式上完成評審工作。

另一方面，真正的一線骨干由于工作時間及精力的影響，難以長期從事評標工作。如此種種，都不利于真正優秀的中標單位的產生。

之所以出現上述問題，一方面是因為招標人對法律法規的理解深度不夠，地域劃分不符合實際，另一方面集中采購項目往往需求不明確，無法兼顧到單個項目的個性化需求，項目實施周期內往往變動較大，此外，真正的評審專家庫的建立還不到位，無法從實際出發選擇優秀的投標單位。

結合《通信工程建設項目招標投標管理辦法》相關規定，筆者認為，應從以下幾個方面予以重視。

一、招標文件列明采購份額的調整規則。

27號令第三十八條規定：“中標人不能履行合同的，招標人可以按照評標委員會提出的中標候選人名單排序依次確定其他中標候選人為中標人，也可以對中標人的中標份額進行調整， 但應當在招標文件中載明調整規則。”

此條規定中標人如出現無法履行合同的情況，招標人在招標文件中明確的前提下可以調整份額。招標人如果依據法律法規和招標文件的規定，保護自身利益不受損害情況下，可以調整份額。

但是需注意調整規則需合理，如原有三個中標人甲、乙、丙，其中中標人甲不能履行合同，乙的份額可以平均或是按乙、丙的中標份額分配，如果甲的份額全部調整給乙或者丙，這個調整規則就不符合常理，同時招標人還需注意調整時間點需在合同簽訂之前，合同簽訂后的違約行為只能按合同違約條款進行處理，而相對應的份額的采購工作需進行二次招標。

二、合理確定標段數量，地域劃分綜合考慮。

首先從思想上明確法律規定標段、實施地域的含義，嚴格執行法律的規定，然后思考在具體 執行過程中怎樣規避風險，怎樣合理有效。項目在確定標段數量、地域劃分前進行充分的調查分析，并經過設計論證，標段數量確定既保證項目按期完成，同時滿足競爭要求，保證服務質量。標段數量不能簡單照搬其他省或是往年招投標的情況，也不能簡單按照地市劃分，應通過分析當地的狀況，結合項目的規模、工期，考慮競爭性，地域搭配等確定標 段數量，同時分析往年標段劃分執行的情況，參考其他運營商的標段、區域劃分，從而制定合理的地域。

三、加強履約能力預判，強化過程監管。

建立對供應商/中標人的考核機制，在招標文件中明確考核標準，定期對供應商/中標人進行考核，并將考核結果在相關法定網站公示，并將供應商/中標人的履約表現納入下次采購的體系中。定期監督供應商/中標人的履約表現，及時發現供應商/中標人履約中的潛在風險，督促供應商/中標人按招標文件的要求履行合同。同時，加強對惡意違約供應商/中標人的考核力度，增加供應商/中標人的違約成本，在招標文件中制定詳細切合實際的調整方案，對實際存在的違約行為進行及時的調整，供應商/中標人敢于違約的概率將大大降低。

四、加大電子化監管力度。

運用全過程電子化的手段進行監管，全過程電子化一方面可以做到招標全過程在電子化平臺留痕，保留全過程招標人或投標人違約違規的證據，另一方面便于相關各方進行全過程的監管，增加招投標透明度，既滿足招投標的競爭性，又符合法律法規的公平、公開、公正。

五、進一步完善評標專家庫的建設

專家庫的建設完全可以結合電子化評標的平臺進行完善。一方面，細化專家的專業劃分和等級（例如參考國際標的要求，將專家分為地方級和國家級等），強化評標后專家的考核;另一方面，也要加強對專家的培訓，使得專家將其職業水平與招投標工作的具體實踐相結合，真正切實履行評標專家的相關工作。

通信建設工程對于國家的未來發展與建設具有積極的影響意義，所以加強通信建設工程的項目管理工作尤其是采購管理工作是我國基本的目標之一。

雖然在通信建設工程中還存在一定的項目管理問題，相信經過國家不斷的努力下我國通信建設工程項目的管理水平將有極大程度的加強，同時帶動施工工程質量水平提高，在滿足更多用戶要求的基礎上進一步促進國家未來的經濟發展。

參? 考? 文? 獻

[1]中華人民共和國工業信息化部令第27號《通信工程建設項目招標投標管理辦法》

[2]淺談通信企業招標項目中內部控制與廉潔風險防控體系的結合

[3]通信建設工程招投標活動點分折及對策

[4]通信建設市場招投標監管方式創新