完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的問(wèn)題研究

臧姍

摘要：經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入深水區(qū)后，農(nóng)民的養(yǎng)老問(wèn)題及其引發(fā)的社會(huì)矛盾越來(lái)越突出。本文針對(duì)現(xiàn)階段農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的幾種模式，指出了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中存在的主要問(wèn)題，最后針對(duì)問(wèn)題，提出完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn) 權(quán)益實(shí)現(xiàn)的障礙 路徑選擇

中圖分類(lèi)號(hào)：D922? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章編號(hào)：1009-5349（2019）03-0040-02

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)村人口占全國(guó)人口的71%，隨著青壯年人口大規(guī)模的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村老年人的規(guī)模越來(lái)越大。與此同時(shí)，農(nóng)村傳統(tǒng)的土地保障和家庭養(yǎng)老功能卻在逐漸弱化，老年農(nóng)民養(yǎng)老問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。因此，中國(guó)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的實(shí)現(xiàn)對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展具有非常重要的意義。[1]

一、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的主要模式

（1）家庭養(yǎng)老模式。家庭養(yǎng)老模式是我國(guó)延續(xù)了兩千年的養(yǎng)老模式。這種模式主要以家庭為基本單位，是一種“子女養(yǎng)老+在家養(yǎng)老”相結(jié)合的模式，從法律和道德兩個(gè)層面，都要求子女有贍養(yǎng)和扶助老人的義務(wù)。這種模式是我國(guó)現(xiàn)階段最主要的養(yǎng)老模式。

（2）土地養(yǎng)老模式。從古到今，土地都是最廣大農(nóng)民賴(lài)以生存和發(fā)展的最基本的生活資料，也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所必需的最主要的生產(chǎn)資料。改革開(kāi)放以來(lái)，尤其是進(jìn)入新時(shí)代，全面深化改革實(shí)施以來(lái)，我國(guó)很多農(nóng)村實(shí)行“三權(quán)分置”改革，廣大農(nóng)村老人可以從土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)中獲得部分收入，這成為他們養(yǎng)老中最穩(wěn)定的來(lái)源。

（3）社會(huì)保險(xiǎn)模式。1992年，民政部發(fā)布《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，提出個(gè)人、集體、國(guó)家三方共同分擔(dān)費(fèi)用，最后通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌來(lái)解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題的新思路。具體實(shí)施辦法是以縣為單位，通過(guò)政府引導(dǎo)，在尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)村發(fā)展情況和農(nóng)民的收入狀況，建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。[2]

（4）社區(qū)養(yǎng)老模式。社區(qū)養(yǎng)老模式主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，是一種家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老模式。由于這些地區(qū)的老人居住地比較集中，便采取這種養(yǎng)老模式：即老人住在自己家里，不僅能夠得到自己家人照顧，還能得到社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)和人士提供的上門(mén)服務(wù)或托老服務(wù)。[3]

二、農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度面臨的主要問(wèn)題

（1）法律法規(guī)缺乏權(quán)威性。發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明：社會(huì)保障方面的立法要先于實(shí)踐探索，才能促進(jìn)社會(huì)保障工作更好地實(shí)施。我國(guó)雖然經(jīng)過(guò)幾十年的實(shí)踐探索實(shí)踐，但一直沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的法規(guī)。雖然民政部在1992年頒布了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，但這只是一個(gè)方案，不是法規(guī)，沒(méi)有法律效力。不僅使得地方立法難找依據(jù)，各自為政，還給農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)帶來(lái)了一系列問(wèn)題。

（2）資金籌集困難。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原則是“個(gè)人交納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給與政策扶持”。集體補(bǔ)助主要來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤(rùn)和集體經(jīng)濟(jì)的積累，國(guó)家給與政策扶持來(lái)源于政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)支付集體補(bǔ)助予以稅前列支。但隨著勞動(dòng)密集型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)衰落，很多農(nóng)村集體根本無(wú)力對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)給予補(bǔ)助，農(nóng)民參加養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的來(lái)源主要是靠農(nóng)民個(gè)人全部繳納，使得農(nóng)村社會(huì)保障失去其社會(huì)意義。

（3）制度設(shè)計(jì)脫離國(guó)情。一是保險(xiǎn)對(duì)象設(shè)計(jì)不合理。1992年的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》，只是依據(jù)當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的對(duì)象確定為“非城鎮(zhèn)戶(hù)口，不由國(guó)家供應(yīng)商品糧的農(nóng)村人口”，卻忽視了城鎮(zhèn)化發(fā)展引起的就業(yè)結(jié)構(gòu)變化和農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律。二是繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不能滿足大多數(shù)人的需求。按照《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》規(guī)定，農(nóng)民交納保險(xiǎn)時(shí)，可依據(jù)自身狀況分10個(gè)檔次繳納每月從2元到20元不等的費(fèi)用。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，很多農(nóng)民繳費(fèi)的檔次有所提高，但受農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，很多農(nóng)民一個(gè)月繳費(fèi)仍然不到16元，如今，農(nóng)村每個(gè)老人一個(gè)月僅能領(lǐng)到100塊錢(qián)的養(yǎng)老金，難以起到養(yǎng)老保障的作用。

（4）監(jiān)督管理機(jī)制不健全。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是縣級(jí)統(tǒng)一管理與鄉(xiāng)村分別實(shí)施相結(jié)合的制度，因此絕大部分開(kāi)展農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的地區(qū)，都是以縣為單位，由農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)進(jìn)行自主投資和運(yùn)營(yíng)。一方面，各地基層養(yǎng)老保險(xiǎn)管理人員對(duì)提供行為的及時(shí)監(jiān)督、信息分析等方面的能力較差，違規(guī)成本低廉。另一方面，管理機(jī)構(gòu)既負(fù)責(zé)基金的運(yùn)營(yíng)，又負(fù)責(zé)監(jiān)管，兩者不能相互監(jiān)督和制約，使得基金運(yùn)行存在許多潛在風(fēng)險(xiǎn)。

（5）基金保值增值困難。根據(jù)《方案》規(guī)定，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是以縣為單位進(jìn)行統(tǒng)一管理的，且必須在指定銀行設(shè)立專(zhuān)門(mén)的基金賬戶(hù)。基金只能存入銀行或者是購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)行的債券，不能進(jìn)行投資。但在目前低利率形勢(shì)下，保險(xiǎn)基金難以根據(jù)通貨膨脹的速度實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的保值增值，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)未來(lái)的保障。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要舉措

（1）健全法律法規(guī)，增強(qiáng)法律的權(quán)威性。法律先于實(shí)踐，才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐。為此，政府應(yīng)該立足國(guó)情，借鑒國(guó)際成功經(jīng)驗(yàn)，制定專(zhuān)門(mén)的《農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法》，將農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)工作納入法制化軌道，明確五保供養(yǎng)、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村社會(huì)救助等制度的法律地位，使其成為全國(guó)社會(huì)保障制度的有機(jī)組成部分，使農(nóng)民的社保權(quán)益受到法律的保護(hù)。

（2）多渠道解決資金籌集問(wèn)題。一是加強(qiáng)國(guó)家的出資責(zé)任。國(guó)家必須調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，逐步提高對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金的撥款。使財(cái)政必須成為社會(huì)保障基金不足的最終調(diào)劑者，使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)成為真正的社會(huì)保險(xiǎn)。二是加強(qiáng)集體補(bǔ)助。主要針對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)困難的農(nóng)村地區(qū)。對(duì)于這些地區(qū)，村集體應(yīng)該根據(jù)本地特色發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)村集體財(cái)務(wù)管理，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的養(yǎng)老保障積累更多的資金，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)提供財(cái)力支持。

（3）設(shè)計(jì)符合國(guó)情的制度。一是對(duì)于農(nóng)民工的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，應(yīng)充分考慮其群體細(xì)分情況，根據(jù)群體的不同就業(yè)情況選擇相應(yīng)的保障制度，對(duì)農(nóng)民工實(shí)行分層分類(lèi)保障，對(duì)于即將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工，使其參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)直接融入城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。二是對(duì)于農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，實(shí)行“自助”和“補(bǔ)助”相結(jié)合的制度，即養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由參加保險(xiǎn)者交納的保費(fèi)和政府補(bǔ)助共同構(gòu)成。一方面要根據(jù)各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的高低而不同，確定不同的繳費(fèi)比例。另一方面，國(guó)家借鑒日本人和歐盟國(guó)家政策，實(shí)施對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度。[4]

（4）健全監(jiān)督管理機(jī)制。政府建立健全監(jiān)督管理機(jī)制，一是應(yīng)將新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)納入地方政府的公共事務(wù)管理職責(zé)之中，明確監(jiān)管職權(quán)，制定專(zhuān)門(mén)政府部門(mén)職責(zé)，定期問(wèn)責(zé)。二是應(yīng)由政府負(fù)責(zé)建立經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，并承擔(dān)管理的經(jīng)費(fèi)。三是實(shí)行相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼制度，避免政府投入缺位而引起的政府監(jiān)管責(zé)任缺位的問(wèn)題。

（5）確保資金的保值增值。農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)管理部門(mén)的首要任務(wù)是確保基金安全，要建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度，對(duì)資金進(jìn)行規(guī)范管理。具體來(lái)說(shuō)，一是要保證資金的安全性，以購(gòu)買(mǎi)國(guó)債為主要選擇。二是適當(dāng)放寬基金投資領(lǐng)域，進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合，使投資方式多樣化，進(jìn)一步提高盈利率。三是在保證資金安全的情況下，將部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金交由專(zhuān)業(yè)的基金公司代為投資經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)增值。[5]

參考文獻(xiàn)：

[1]張大勇.農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)現(xiàn)途徑仍需探索[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（1）.

[2]陳志國(guó).發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)架與我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式選擇[J].改革，2005（1）.

[3]俞仁龍.浙江農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的經(jīng)濟(jì)可行性分析[J].嘉興學(xué)院學(xué)報(bào)，2005（4）.

[4]劉洪波.中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)的階段性[J].華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)，2005（1）.

[5]劉從龍.農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)迫切需要發(fā)展[J].社會(huì)保障制度，2006（4）.

責(zé)任編輯：趙慧敏