從舊兼從輕的難題一起違反強制性標準案件引發的爭議及思考

文王瑞金

2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議修訂了《中華人民共和國標準化法》（以下簡稱《標準化法》），并決定于2018年1月1日起實施，此次修訂的重要意義在于夯實了標準化工作改革法制基礎，固化了標準化實踐經驗與成果，解決了實踐中存在的突出問題。

就執法的罰則而言，本次修法審議時將修訂草案第三十條、第三十三條對產品是否符合標準的檢驗檢測及不符合強制性標準的處罰作的規定予以刪除，對違反《標準化法》的行政違法行為的處罰采用準用性規則。修訂后的《標準化法》第三十七條規定“生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準的，依照《中華人民共和國產品質量法》（以下簡稱《產品質量法》）、《中華人民共和國進出口商品檢驗法》、《中華人民共和國消費者權益保護法》等法律、行政法規的規定查處，記入信用記錄，并依照有關法律、行政法規的規定予以公示；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”同時，該法第三十六條規定：“生產、銷售、進口產品或者提供服務不符合強制性標準，或者企業生產的產品、提供的服務不符合其公開標準的技術要求的，依法承擔民事責任。”

一般情況下，產品不符合標準或者雙方約定的技術指標要求的，違約方當然要承擔民事責任，此次《標準化法》修訂時，將民事責任以強調的方式明確在法律責任中且置于行政、刑事責任前，可以看出立法者的傾向，違反《標準化法》的行為，一般的應以民事責任為主。只有不符合強制性標準且同時觸犯《產品質量法》等法律、行政法規的規定時，才按照有關的規定予以處罰。準用規則的使用，將給標準化違法行為的判斷及處罰帶來技術上的難題。這種情形，已經在我局近期處置的一起案例中顯現出來。

案情簡述

2017年11月，根據上級轉來的質量問題線索，山東省泰安市行政執法人員，對某汽車起重機有限公司進行檢查。經查，該公司2017年3月份生產、銷售某型號中型非載貨專項作業車（汽車起重機）車輛后部號牌板（架）上未按規定設置4個號牌安裝孔，不符合《GB7258-2012機動車運行安全技術條件》11.8.2的規定。該車輛生產1臺，產品成本價：24.5萬元/ 臺，銷售價22萬元/ 臺，以上價格均含稅。貨值共計：22萬元，無違法所得。

辦案人員認為，該公司的上述行為屬生產不符合強制性標準的中型非載貨專項作業車（汽車起重機）產品的行為，違反了《中華人民共和國標準化實施條例》（以下簡稱《標準化實施條例》）第二十三條的規定，因相關直接責任人員已經辭職，依據《標準化實施條例》第三十三條第一款的規定，建議給予：“責令停止生產不符合強制性標準的中型非載貨專項作業車（汽車起重機）產品的行為并處罰款55000元。”

幾種不同觀點及其對案件的處理意見

案件提交案審會初審時，因《標準化法》的修定以及該案件的發生和案件審理跨越了《標準化法》修定及實施的前后，案審辦認為該案提出的初步處理建議可能涉及法律適用問題，因此召集了案件協商探討會議。

在案件協商探討會議上，與會人員有五種不同的意見及處理方法。

觀點一：支持案件辦理人員的法律適用及處理意見。

該違法行為發生在2017年3月份，發現該違法行為的時間是2017年11月份，此時，修訂后的《標準化法》法并未實施，可直接適用行為發生時的法律、法規。辦案人員參照《山東省質量技術監督行政處罰裁量權適用規則和行政處罰裁量基準》，并考慮到該公司主動召回并改正問題，已使車輛順利掛牌且工廠目前停產，相關責任人員已辭職等情節，辦案人員給出上述處理建議適當。

觀點二：不談法律適用，直接按照《行政處罰法》的規定不予處罰。

《中華人民共和國行政處罰法》第四條第二款規定：“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當。”第三十八條第一款（二）規定：“違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰。”

綜觀該案，行政相對人的違法情節顯著輕微，且從主觀方面分析，行為人并無故意實施該行為的理由和動機，應是一般工作人員疏忽大意導致，且企業在申辯時已經提出該理由，企業在接到有關部門和消費者的反饋意見后，及時處理了該問題，消費者已經順利掛牌，也沒有引發其他社會問題，情節顯著輕微，因此可依照《行政處罰法》的以上規定不予行政處罰。

觀點三：標準條款解釋把握不準，可中止審理，逐級請示法律適用問題。

《GB7258-2012機動車運行安全技術條件》11.8.2的規定是安裝孔的數量及尺寸要求，這個要求雖然規定在一個規范機動車運行安全技術條件的強制性標準中，應該是必須遵守的，又是涉及安全的，本條好像是對涉及人身安全的標準規定，可是，值得商榷的是一個掛牌子的孔忘了打，是否就是涉及人身安全的指標？因為GB7258未明確哪一條是安全條款，因此實在不好界定，可以中止審理，請示上級對本標準規定進行解釋。

觀點四：按照從舊兼從輕的原則，法律適用正確，但是處罰偏重，過罰不當。

《中華人民共和國立法法》第九十三條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”此條明確了法律適用中“從舊兼從輕”的原則。法律適用時的新舊兩個時間點分別為行為發生時、案件處理時。

該案的違法行為定性為生產不符合強制性標準的產品的行為，該行為發生時，違反了尚未修訂的《標準化法》，該法的罰則將上述行為的處罰依據引向了《標準化實施條例》第三十三條；案件處理時，《標準化法》已經修訂并已經開始實施，修訂后的該法第三十七條將違反強制性標準的產品的行為的處罰引向了《產品質量法》第四十九條。《標準化實施條例》第三十三條規定的處罰為“應當責令其停止生產，并沒收產品，監督銷毀或作必要技術處理；處以該批產品貨值金額百分之二十至百分之五十的罰款；對有關責任者處以五千元以下罰款。”《產品質量法》第四十九條規定的罰則為“責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”比較這兩條，《產品質量法》的處罰力度明顯高于《標準化實施條例》，根據“從舊兼從輕”的原則，該案的法律適用正確。但是，辦案人員機械執行法律法規的規定，未充分考慮案件的主客觀因素以及情節輕微的客觀事實，處罰偏重。建議減輕處罰，給予企業象征性的罰款即可。

觀點五：法律適用有誤，應按照“從舊兼從輕”的原則不予處罰。

表面上看，根據“從舊兼從輕”的原則，觀點四的法律適用正確的解釋合情合理，但是，往深處研究，《產品質量法》第四十九條規定的處罰前提是“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的”違法行為，該條并未使用“違反強制性標準”的表述，因此，將定性為“違反強制性標準”的違法行為適用《產品質量法》第四十九條的規定存在較大疑問。修訂后的《標準化法》將違反強制性標準的罰則引向了《產品質量法》第四十九條，該條處罰的不是違反強制性標準的違法行為，而是“生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的產品的”違法行為，因此，《產品質量法》中無對應的處罰條文，按照法無規定不處罰的原則和從舊兼從輕的原則，考慮本案情節，因此可以不予處罰。

對該案思考及標準制定建議

一、淺談法律適用時的三個原則

關于法律的適用，《立法法》第五章“適用與備案”給出了“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”、“從舊兼從輕”等數個法律適用原則。就這三個原則適用問題，在此稍作描述。

《立法法》第八十三條規定：“同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。”這就是“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”原則的法律條文。

由于同一機關制定的同一位階的規范性文件的效力是一樣的，當它們之間出現不一致時，法律、法規有明確規定的從其規定，沒有明確規定的，按照“特別法優于一般法”、“新法優于舊法”的原則適用。此規定運用時，一定要首先把握需要選擇的法律法規是否在同一位階上。

確立“特別規定優于一般規定”的原則，是因為特別規定是在考慮具體社會關系的特殊需要的前提下制定的，更符合它所調整的社會關系的特點，所以具有優先適用的效力。

確立“新法優于舊法”的原則，就是明確在新法與舊法之間，新的規定與舊的規定之間產生沖突時，如何選擇適用的規則。該規定是在兩個規范性文件規定有效的情況下，確定了從新的原則。

法的溯及力是解決新法對它生效以前發生的事件和行為是否適用的問題，一般是從舊的原則。第八十四條規定：“法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外。”本條是對統一法律法規溯及力的規定。由于不能要求人們遵守還沒有制定出來的法律，法只對其生效后人們的行為起規范作用。否則人們就無法知道自己的哪些行為將要受到懲罰，就沒有安全感，也沒有行為的自由。因此，作為一項法制原則，法是不具有溯及既往的效力的。作為例外，如果法律的規定是減輕行為人的責任或增加公民的權利，也可以具有溯及力。

二、筆者贊同不予處罰的結果，但是不完全贊成以上觀點的解釋理由

理由如下，第一種觀點未考慮新舊法律的適用，明顯不可取。第二種觀點未說明作為特別法的《標準化法》與作為一般法的《行政處罰法》在本案中的適用時差別，涉嫌違反“特別優于一般”的原則。雖然第四、五種觀點分別從形式上和實質上解釋了處理本案時適用“從舊兼從輕”的原則，但是第三、四、五種觀點，都存在未解釋清楚，違反《GB7258-2012機動車運行安全技術條件》11.8.2的規定是否是違反《產品質量法》第四十九條規定的“保障人體健康和人身、財產安全的國家標準”。

筆者變通借用張明楷教授在《刑法學》中的觀點對以上解釋予以說明：雖然在解釋論上原本不應當有形式解釋論與實質解釋論的爭論，但在對待處理結果不均衡的法律適用方面，的確存在形式解釋論與實質解釋論的分歧。形式解釋論者只是對法條競合進行邏輯上的思考，不權衡法條之間是否協調，不顧慮個案的處理是否符合過罰相適應原則，或者將問題推給立法者。實質解釋論者則認為，法條競合并不是一個單純的邏輯關系，而是要將公平正義貫徹于法條競合與具體個案之中。

就像現在法院的判決書是說理式判決一樣，我們的行政執法也應進行說理式執法。美國法學家E.博登海默在其著作《法理學：法律哲學與法律方法》中表述，“如果一項罪行與對立設定的刑罰之間存在著實質性的不一致，那么就會違背一般人的正義感。”同樣，一項行政處罰與所處罰的違法行為之間存在實質性的不一致，也會違背一般人的正義感。

三、筆者認為不予處罰的解釋

用法律適用三原則確定本案適用法律、法規的路徑。首先，按照“特別法優于一般法”的原則，適用《標準化法》。第二，按照“新法優于舊法”的原則，適用修訂后的《標準化法》。第三，修訂前的《標準化法》將罰則引向了《標準化實施條例》，修訂后的《標準化法》將罰則引向了《產品質量法》，因此，按照“從舊兼從輕”的原則，適用《產品質量法》和《標準化實施條例》中處罰較輕的法律、法規規定。最后，需要特別指出，以上兩個不同層級法規間的適用不能用法律位階的原則進行選擇，因為他們是由同一部法律的新舊規定的準用性規則引用的法律規則。

解決好法律適用問題之后，引發此次處理爭議的核心就成了“某些在強制性標準中規定的技術要求是不是《產品質量法》第四十九條規定的‘保障人體健康和人身、財產安全的國家標準’”。也許，這個難題可能一直就存在，只是在《標準化法》修訂之前，我們有可以較為靈活的處理方式，如果一個行為違法了強制性標準，貌似也違反了《產品質量法》第四十九條規定的“生產不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準的產品”的規定，在不好把握或者為了追求一個相對合理的處理結果時，直接按處罰較輕的《標準化實施條例》處理就能達到當時法律環境下的相對的公平正義。但是，當《標準化法》修訂之后，《標準化實施條例》規定的罰則在新案件中已經不能適用，一個行為如果違反了強制性標準的要求，只能按照《產品質量法》第四十九條規定的“生產不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準的產品”的規定予以處罰，也就是說一個行為只有在違反了《標準化法》中強制性標準的要求，又同時違反了《產品質量法》第四十九條的規定，才能予以處罰。因此，對違反強制性標準的行為是不是又同時違反了《產品質量法》第四十九條的規定的判斷，成了類似行為處罰與否的分水嶺。由此，解釋國家標準的規定成了解決問題的關鍵、核心。

筆者認為，號牌架打孔雖規定在一個名為《機動車運行安全技術條件》的標準中，至少在本案的行政處罰中，沒有打孔的行為不應解釋為是符合《產品質量法》第四十九條規定的“生產不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準的產品”的行為。

一是拋開本案，假設這個行為發生在《標準化法》修訂之后，當已經不能用《標準化實施條例》規定的罰則進行處理時，如果認為上述行為符合了《產品質量法》第四十九條規定的條件，那么，處罰的標準成了“責令停止生產、銷售，沒收違法生產、銷售的產品，并處違法生產、銷售產品（包括已售出和未售出的產品，下同）貨值金額等值以上三倍以下的罰款；有違法所得的，并處沒收違法所得；情節嚴重的，吊銷營業執照；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”難道要沒收已經掛牌的車？要處22萬元的罰款？貨值已達刑法規定的5萬元的要求，難道要移交進行刑事追訴？極端不合理的結論反證該行為不是違反《產品質量法》第四十九的行為，也進一步說明，《GB7258-2012機動車運行安全技術條件》11.8.2的規定不同于《產品質量法》第四十九條規定的“保障人體健康和人身、財產安全的國家標準”的要求。

二是全國人大法工委 《產品質量法》第十三條和第四十九條的釋義都沒有使用“強制性標準”這一術語。釋義單純強調了“產品必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準及相關要求。”的要求。規定了“強制性標準，必須執行。不符合強制性標準的產品，禁止生產、銷售和進口。未制定國家標準、行業標準的，必須禁止生產、銷售不符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的工業產品。”由此，我們可以得出一個結論，雖然強制性標準必須執行，但是，一個違反強制性標準的某些技術要求的行為不一定就是不符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。反之亦然。

綜上所述，筆者認為，一個案件的處理結果，至少不能違背公平正義，要讓一個一般意義上的普通公民（非法律專業人士）從樸素的社會倫理道德層面去評判我們的案件處理結果時，即使沒有法律支撐，也能覺得處理結果是合理的。因此，在處理本案時，不論從法律適用的角度，還是追求法律處置結果公平正義的角度，都不宜予以行政處罰。同時，也建議，在今后的產品標準制定過程中，對于一些可能引起歧義的產品標準，要合理解釋標準及標準條文的屬性，明確哪條哪款是屬于《產品質量法》規定的“保障人體健康和人身、財產安全的國家標準”的要求，為《標準化法》修訂后的監督執法行為消除障礙，鋪平道路。