打破“職責(zé)同構(gòu)”

張國亞

【摘要】“職責(zé)同構(gòu)”是中國縱向間政府職責(zé)配置的基本模式，短期內(nèi)適應(yīng)了中國“全能型”政府的需要，但難以滿足服務(wù)型政府建設(shè)的需要。黨的十九屆三中全會提出，要突出不同層級職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，為我們打破“職責(zé)同構(gòu)”模式，理順縱向間政府關(guān)系提供了有益思路，凸顯了當(dāng)前我國政府機(jī)構(gòu)改革的新動(dòng)向。

【關(guān)鍵詞】政府機(jī)構(gòu);職責(zé)配置;縱向間關(guān)系：改革動(dòng)向

政府職責(zé)配置是現(xiàn)代政府理論的重要內(nèi)容，也是改革政府機(jī)構(gòu)、推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的有力抓手。黨的十九屆三中全會提出，要下決心解決黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系中存在的障礙和弊端，加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這為我們打破“職責(zé)同構(gòu)”提供了有力支持，也凸顯了當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)改革的新動(dòng)向。

一、問題提出

政府職責(zé)配置是政府自身工作內(nèi)容和運(yùn)行方式的深刻反映，我國的政府機(jī)構(gòu)體制是伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的建立而逐步發(fā)展和完善起來的，其基本特征就是對應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下“全能型”政府運(yùn)作的需要，實(shí)現(xiàn)不同層級政府實(shí)行“職責(zé)同構(gòu)”。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期， “職責(zé)同構(gòu)”的模式一定程度上適應(yīng)了“全能型”政府體制的需要，在此期間雖經(jīng)多輪改革，但基本思路都是強(qiáng)化和完善“職責(zé)同構(gòu)”的組織模式。

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的建立， “職責(zé)同構(gòu)”不僅越來越影響政府運(yùn)行效率和職能轉(zhuǎn)變，而且還造成“條塊矛盾”日趨緊張。為了解決這一問題，我國先后進(jìn)行了7輪政府機(jī)構(gòu)改革，但是歷次機(jī)構(gòu)改革都集中于橫向的政府關(guān)系重塑，對于縱向間政府職責(zé)配置并沒有進(jìn)行深度調(diào)整。1994年的分稅制改革雖然對中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系進(jìn)行了調(diào)整，但并沒有動(dòng)搖“職責(zé)同構(gòu)”的制度基礎(chǔ)，“上下對口、左右對齊”仍然是當(dāng)前縱向間政府職責(zé)配置的主導(dǎo)模式。建設(shè)現(xiàn)代政府體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，需要對“職責(zé)同構(gòu)”的政府間模式進(jìn)行深度變革。

二、政府職責(zé)配置的兩種思路

在現(xiàn)代政府理論中， “職責(zé)同構(gòu)”和“職責(zé)異構(gòu)”是政府職責(zé)配置的主要方式。所謂“職責(zé)同構(gòu)”是指在政府間關(guān)系中，不同層級政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。我國所采取的就是典型的“職責(zé)同構(gòu)”模式，突出表現(xiàn)就是政府機(jī)構(gòu)在設(shè)置上“上下對口、左右對齊”。比如說，地方政府組織法對于地方政府職責(zé)的規(guī)定與憲法對于中央政府的職責(zé)規(guī)定基本一致。像天津市的政府機(jī)構(gòu)數(shù)量與中央政府部門數(shù)量基本一致，政府機(jī)構(gòu)的組成保持了某種一致性，表現(xiàn)出明顯的“上下對口、左右對齊”模式，天津市有自身特色的部門占比不到15%。再比如，從黨群組織架構(gòu)來看，在職責(zé)配置上也表現(xiàn)出高度的一致性和相似性。

而“職責(zé)異構(gòu)”則是指在縱向間政府關(guān)系中，不同層級的政府在職責(zé)配置上存在顯著差異和分工。西方單一制國家普遍采取了“職責(zé)異構(gòu)”的配置模式，從中央到地方根據(jù)自身服務(wù)對象的不同，匹配了不同的政府職責(zé)。如法國、英國、日本等國家，不同政府層級間存在著明顯的職責(zé)分工與協(xié)作，中央政府主要負(fù)責(zé)外交國防和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行等，地方政府主要負(fù)責(zé)公共服務(wù)提供，而市鎮(zhèn)政府則主要負(fù)責(zé)滿足居民日常的生活需要，政府職責(zé)配置表現(xiàn)出明顯的梯次搭配。

三、打破“職責(zé)同構(gòu)”：政府機(jī)構(gòu)改革的新動(dòng)向

黨的十九屆三中全會通過的《關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的方案》（以下簡稱《方案》）提出了未來黨和國家職能體系的主要原則，為今后的政府職責(zé)配置指明了方向。《方案》對政府職責(zé)配置的定位，凸顯了地方政府在機(jī)構(gòu)職能設(shè)置上的自主權(quán)，顯示了打破“職責(zé)同構(gòu)”的新動(dòng)向。

一是“職責(zé)同構(gòu)”仍然是今后政府職責(zé)配置的基礎(chǔ)模式。《方案》提出，深化地方機(jī)構(gòu)改革，要著力完善維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，省市縣各級涉及黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一、市場統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)職能要基本對應(yīng)。這預(yù)示著在縱向間政府職責(zé)配備上， “職責(zé)同構(gòu)”仍然是基礎(chǔ)模式，特別是涉及中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的政府機(jī)構(gòu)必須保持“上下對口”，這是單一制國家中央集權(quán)制對于政府職責(zé)配置的基本要求，在地方政府機(jī)構(gòu)改革中仍然是大趨勢。

二是“職責(zé)異構(gòu)”將成為省以下政府職責(zé)配置的有力補(bǔ)充。市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對不同地方的政府運(yùn)作提出了差異化要求。《方案》也提出要賦予省級及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級職責(zé)特點(diǎn)，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實(shí)際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。實(shí)際就是要在“職責(zé)同構(gòu)”的基礎(chǔ)上，有效區(qū)分不同層級政府的實(shí)際職責(zé)，切實(shí)提升地方政府的公共服務(wù)供給能力和服務(wù)效率，更好適應(yīng)社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)需要。

三是基層治理將探索新的職責(zé)配置模式。當(dāng)前基層治理虛化、弱化、空心化等問題一直比較突出。《方案》提出要適應(yīng)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作特點(diǎn)和便民服務(wù)要求，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。說明今后基層治理將會積極探索新的職責(zé)配置模式，逐步建立簡約高效、職能完善的基層治理新模式，一些地方正在進(jìn)行街道“一站式”服務(wù)、執(zhí)法權(quán)力下沉等創(chuàng)新將會成為基層治理的新模式。

總之，從此次的黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案來看，雖然“職責(zé)同構(gòu)”仍然是未來政府職責(zé)配置的基礎(chǔ)模式，但是政府機(jī)構(gòu)改革也顯示出了新的動(dòng)向，在“上下對口”的基礎(chǔ)上，打破“左右對齊”的同構(gòu)模式將會成為此次政府機(jī)構(gòu)改革的新亮點(diǎn)。

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