當前中菲南海共同開發的制約瓶頸與應對思考

祁懷高

（1．復旦大學，上海 200433）

當前，南海局勢降溫趨穩，中菲關系不斷改善，這為中菲探討和推進共同開發營造了較好氛圍。在這一背景下，中國與菲律賓正在積極探討南海油氣共同勘探和開發。2017年7月，中菲兩國外長就兩國盡早啟動南海共同開發達成了政治共識。①外交部：“中菲兩國外長談南海‘共同開發’”，外交部網站，2017 年 7 月 25 日，https：／／www．fmprc．gov．cn／web／wjbzhd／t1479986．shtml。2017年7月，中國外長王毅表達了反對某一方采取“單方面開發”的立場；②同①。2018年8月，菲律賓外長卡亞塔諾（Alan Peter Cayetano）也公開表示任何一方都不得單獨開發石油和天然氣資源③Manila Standard， “PH Opposes Unilateral Exploitation of SCS”， Manilastandard．net， August 7， 2018， http：／／manilastandard．net／news／na?tional／272456 ／ph-opposes-unilateral-exploitation-of-scs．html．。這表明中菲兩國都愿意禁止單方面開發行為，為推動共同開發營造了有利條件。2018年3月，菲方證實中菲兩國正考慮就南海的2個區塊開展油氣聯合勘探磋商。①Reuters Staff， “Philippines Earmarks Two Sites for Possible Joint Oil Exploration with China”， Reuters， March 2， 2018， https：／／uk．reuters．com／article／philippines-china-southchinasea-energy／phil?ippines-earmarks-two-sites-for-possible-joint-oil-exploration-with-china-idUKL4N1QK4CW．其中一個區塊位于中菲共同聲索的禮樂灘（菲方標注為服務合同區塊SC72），該區塊面積為8 800平方公里②Philippine Department of Energy， “List of Philippine Service Contracts”， https：／／www．doe．gov．ph／sites／default／files／pdf／pecr5／list_of_scac．pdf， Access time： November 26， 2018．，中菲正在探討這一區塊的共同開發事宜。另一個區塊位于巴拉望西北部的卡拉棉群島近海（菲方標注為服務合同區塊SC57），靠近菲律賓一側，（按照菲方說法）位于中國南海斷續線范圍外，該區塊面積為7 120平方公里③同②。，中國海洋石油總公司（以下簡稱“中國海油”）正在磋商參與開發。④Danessa Rive， “Philippines， China Set up Joint Exploration in Palawan Field”， The Philippine Star， September 27， 2017， ht?tps：／／www．philstar．com／business／2017／09／27／1743265／philippines-china-set-joint-exploration-palawan-field．2018年8月，菲律賓外長卡亞塔諾表示，菲律賓已經為在南海爭議海域進行聯合勘探專門成立了技術工作組（Technical Working Group， TWG），期待兩國盡早制定合作協議，盡早開展聯合勘探計劃。⑤Joyce Ann L．Rocamora， “PH Notified China on Working Group for Joint Exploration： Cayetano”， Philippine News Agency， 11 August 2018， http：／／www．pna．gov．ph／articles／1044542．2018年11月，中菲兩國簽署《中華人民共和國政府與菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》（以下簡稱“《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》”）。該備忘錄指出，雙方決定根據有關國際法加快談判相關安排（簡稱“合作安排”），為雙方在有關海域的油氣勘探和開采提供便利；雙方將在該備忘錄簽訂后12個月內致力于就合作安排達成一致。⑥《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》，外交部網站，2018年11月20日在馬尼拉簽署，https：／／www．mfa．gov．cn／web／ziliao_674904／tytj_674911／tyfg_674913 ／t1616639．shtml。

在中菲積極探討南海共同開發的氛圍下，國內外學術界也對此展開了研究。李金明分析了阻礙中菲南海共同開發的2個癥結，即菲律賓憲法規定和菲律賓要求中方承認菲對禮樂灘的“擁有權”，杜特爾特執政后，上述兩個癥結被解開，這為兩國在南海爭議區實行共同開發的可行性打下了基礎。⑦李金明：“中菲南海油氣資源‘共同開發’的可行性研究”，《太平洋學報》，2018年第5期，第72-80頁。雷筱璐從國際法角度分析了仲裁案后中菲海上油氣合作面臨的主要障礙，提出在爭議海域堅持共同開發立場、探索共同開發的新路徑，在非爭議海域可遵守菲律賓憲法和國內法要求進行合作開發。⑧雷筱璐：“仲裁案后中菲海上油氣合作主要障礙的國際法分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第5期，第97-110頁。康霖和羅傳鈺提出了中菲南海油氣資源開發合作的相關建議，包括盡量排除外界干擾、審慎揀擇區域、發揮機制化磋商的作用、采取靈活的商業合作模式等。⑨康霖、羅傳鈺：“中菲南海油氣資源共同開發：挑戰與努力方向”，《國際問題研究》，2018年第5期，第115-126頁。皮特洛三世（Lucio Blanco Pitlo III）認為菲律賓應該與中國達成共同開發協議，中菲共同開發未必損害菲律賓對南海相關海域（菲律賓將其聲索的南海部分海域命名為“西菲律賓海”，筆者注）的主權或者主權權利立場，菲律賓憲法中的“60／40原則”不會成為中菲共同開發的障礙。○10Lucio Blanco Pitlo III， “Joint Development in the ‘West Philippine Sea’ Analysis”， Eurasia Review， 21 March 2018，https：／／www．eurasiareview．com ／21032018-joint-development-in-the-west-philippine-sea-analysis／．卡洛斯·圣塔馬利亞（Carlos Santamaria）分析了《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》（2005—2008年）以失敗告終的原因，并以此為例探討了影響中菲南海共同開發的菲律賓國內政治因素。○11Carlos Santamaria， “Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea： Is Political Will Enough？” Asian Politics＆ Poli?cy， Vol．10， No．2， 2018， pp．322-340．

上述文獻為筆者探討中菲南海共同開發提供了有價值的參考。但既有文獻存在如下有待進一步探討的領域：一是部分文獻對“共同開發”（英文表述為“Joint Development”）、“合作開發”（有時亦稱“開發合作”）等概念未加以嚴格界定和區分。本文將區分這兩種不同的概念。在跨越海洋邊界線的海域或位于爭議區的海域以合作形式進行的勘探或開發才稱之為“共同開發”。而“合作開發”（“開發合作”）是一個可以在任何海域適用的概念，它不僅包括爭議海域的共同開發，而且包括非爭議海域的油氣開采合作。2018年11月，中菲兩國簽署的《關于油氣開發合作的諒解備忘錄》使用了“開發合作”①對應的英文文本為：Memorandum of Understanding on Coop?eration on Oil and Gas Development between the Government of the Peo?ple’s Republic of China and the Government of the Republic of the Philippines， done in Manila on the 20th November，2018， https：／／www．fmprc．gov．cn ／mfa_eng／wjdt_665385／2649_665393／t1616644．shtml。這一表述。二是國內學者的研究成果對菲律賓國內政治分歧、菲律賓共同開發政策的不穩定性、菲律賓民眾對共同開發的不信任態度等需要做更為細致的分析。本文試圖在這些國內學者較少關注的領域做進一步的研究。此外，本文的一個特色是對菲方政府部門、智庫、學者等進行訪談并赴菲實地調研以獲取第一手研究資料。2016年6月至2018年8月，本文作者和指導的碩士生董一陸續對菲律賓大學亞洲中心艾琳·巴維爾婭（Alieen Baviera）教授、喬夫·桑塔利塔（Joefe Santarita）副教授、蒂娜·克萊門特（Tina Clemente）副教授，菲律賓大學海洋事務與海洋法研究所杰伊·巴通巴卡爾（Jay Batongbacal）副教授，菲律賓能源部資料室等進行了訪談和調研。

當前菲律賓對共同開發南海油氣資源的需求相當迫切。近年來，菲律賓經濟保持高速增長，2016—2018年的國內生產總值（GDP）年平均增長率達到了6．7%，②The World Bank， “Data： Philippines”， https：／／data．world?bank．org／country／philippines？ view＝chart， Access time： Feburary 1，2019．能源供應面臨巨大壓力與缺口。油氣資源是菲律賓能源的重要來源，在其能源結構中，石油和天然氣分別占比36．6%和 7．4%（2013 年菲統計局數據）。③Philippine Statistics Authority， Philippine Yearbook 2013：Energy and Water， https：／／psa．gov．ph／sites／default／files／2013%20PY_Energy%20and%20Water．pdf．目前菲律賓在南海馬拉帕亞（Malampaya）地區的石油和天然氣儲備，估計將于2024年開采枯竭。④Iris Gonzales， “Philippines Needs to Discover New Gas Field-Experts”， The Philippine Star， March 9， 2015， https：／／www．philstar．com／business／2015 ／03 ／09 ／1431428／philippines-needs-dis?cover-new-gas-field-experts#aBbm0PgI8yuwLA32．99．馬拉帕亞油氣田是目前菲主要的天然氣開采基地，為呂宋島提供了約40%的能源供應。⑤Kristine de Guzman， “Malampaya： When the Gas Runs Out Will Luzon Have Power？” CNN Philippines， June 27， 2015， http：／／cnnphilippines．com ／news／2015 ／06 ／26 ／Malampaya-When-the-gasruns-out-will-Luzon-have-power．html．如果該油氣田枯竭，那么菲經濟發展計劃將受到嚴重影響。針對菲潛在的能源危機，存在三種可能的解決方案。第一種方案是尋找煤炭等替代能源；第二種方案是和新的石油公司合作在南海非爭議區開發新的油氣田；第三種方案是和中國合作共同開發南海油氣資源。綜合比較上述三種方案，和中國共同開發南海對菲而言是最好的選擇。主要原因是中菲共同開發方案可以獲得中國的幫助，中國油氣公司可以提供技術和資金，是最佳也是最為可行的方案。

盡管當前推進中菲南海共同開發磋商的勢頭良好，但仍存在一些亟待解決的制約瓶頸。本文擬從菲律賓的角度出發，探究中菲南海共同開發存在的五方面制約瓶頸，包括菲國內法律障礙、菲國內政治分歧、菲政策不穩定性、菲民眾的疑慮、美國介入等，并針對上述制約瓶頸提出應對思考。

一、針對菲國內法律障礙建議菲修改相關法律

中菲在南海爭議海域共同開發中最難突破的法律問題是所有權爭議。菲1987年《憲法》第12條第2款規定：“一切公有土地、水域、礦藏、煤、石油和其他礦物油，一切潛在的能源、漁場、森林或樹林、野生物、動植物和其他自然資源，都屬于國家所有。除了農田外，其他所有的自然資源均不得轉讓。”⑥Philippine Government，The Constitution of the Republic of the Philippines， http：／／www．officialgazette．gov．ph／constitutions／1987-constitution／， Access time： January 1， 2019．菲憲法的這一規定使得菲領導人不敢輕易執行違反憲法的政策。根據菲最高法院2004年12月作出的一項裁決（127882號裁決），國家和私營實體可以簽訂（勘探、開發和利用礦產、石油和其他礦物油）服務合同進行商業交易。公司作為分包商，僅作為國家的代理人進行資源開采，無法獲得和委托人（即國家）相同的權利。⑦Supreme Court of the Philippines， G．R．No．127882，http：／／sc．judiciary．gov．ph／jurisprudence／2004／dec2004／127882．htm， Access time： January 1， 2019．即使該公司完全為外國所有并全權負責經營管理，它也仍受菲律賓的全面控制和監督。①Jay Batongbacal， “ Philippine-China Joint Development Talks Still at an Impasse， Despite Green Light”， April 13， 2018， the Asia Maritime Transparency Initiative， https：／／amti．csis．org／philippine-china-joint-development-impasse／．這意味著，中菲南海共同開發區將受到菲政府的全面控制和監督。如果中國遵守菲法律開展共同開發，則意味著中方承認菲方的所有權，這對中國來說無法接受。2016年7月“南海仲裁案”的所謂“裁決”，給中菲南海共同開發增加了新的法律風險。如菲律賓大學海洋事務與海洋法研究所杰伊·巴通巴卡爾（Jay Ba?tongbacal）指出，“菲律賓如接受與中國臨時分享位于菲專屬經濟區和大陸架的油氣資源，那么菲如何證明這一接受行為的合法性。”②同①。

菲律賓修改《石油勘探開采法》等資源類法律是解決所有權爭議的可行辦法。比如，在原有的法律上補充附加條款，附加對“共同開發爭議區”的補充說明。菲律賓國內有人建議杜特爾特修改憲法，允許其他國家參與菲律賓“專屬經濟區”油氣資源共同開發，憲法修改后菲律賓政府和外國公司可各提取油氣開發利潤的50%。③Aaron Jed Rabena， “Duterte’s Push for Joint Development in the South China Sea”， Offshore World， 1 February 2018．筆者認為，菲律賓修改其《憲法》中的相關條文不現實，在菲律賓國內面臨極大阻力。菲律賓修改《憲法》難度大，耗時長，此前菲律賓多任政府都曾提出相關的憲法修訂案，但都未能成功。因此，相比之下，解決共同開發的所有權問題，菲修改資源類相關法條比修改《憲法》相關條款更具可操作性。

菲律賓對涉及外資的石油天然氣勘探做出了“60／40原則”的法律規定。菲律賓1987年《憲法》第12條第2款規定：“對自然資源的勘探、開發與使用，必須在國家的完全控制與監督之下。國家可以直接開展這些活動，或者與菲律賓公民或菲律賓公民控制資本60%以上的企業或機構簽署共同生產、合資或產量分成的協議。”④Philippine Government，The Constitution of the Republic of the Philippines， http：／／www．officialgazette．gov．ph／constitutions／1987-constitution／， Access time： January 1， 2019．菲律賓1972年《石油勘探開采法》（第18．b條）還規定，菲律賓政府必須提成凈利潤的60%以上。這些規定一般被統稱為“60／40原則”。⑤菲1972年《石油勘探開采法》又被稱為菲律賓第87號總統令，1972年12月31日簽署實施。參見：Philippine Department of Energy， “Presidential Decree No．87”， Done on 31 December 1972，https：／／www．doe．gov．ph／sites／default／files／pdf／downstream_natgas／pd_no_87_s_1972．pdf， Access time： January 1， 2019。

“60／40原則”中的相關限制可以靈活務實地加以解決。菲律賓憲法第12條第2款“菲律賓公民控制資本60%以上”并非絕對的限制。菲律賓1987年《憲法》第12條第2款對與外國公司簽訂油氣勘探開發做出了如下規定：“國家……依據法律規定的一般條件，與外國公司簽訂大規模勘探、開發和利用礦產、石油或其他礦物油的技術或資金援助協定。”“總統應將依據本款簽訂的合同，自其生效之日起30日內通知國會。”⑥同④。在菲律賓政府無法負擔石油開采活動時，可以和外國公司簽訂服務類合同協議，以獲取外國公司提供的服務、技術和資金支持。在這種情況下，外國公司甚至可以擁有100%的股份。⑦同①。在利潤分配方面，菲律賓法律允許政府向投資方提供各種補償，形式包括服務費、費用報銷和財稅免除。考慮到油氣產業分上下游產業鏈，在石油的勘探開采等上游產業鏈的凈利潤中菲律賓可以按照“60／40原則”進行分配，而石油的加工和銷售等下游產業鏈菲對華進行適當補償。

二、針對菲國內政治分歧先開展聯合勘探以累積共識

菲國內對共同開發的法律分歧與菲國內的政治分歧密切相關。以如何看待“南海仲裁案”仲裁結果為例，就能反映出菲國內各派政治勢力之間的巨大政治分歧。菲杜特爾特總統希望擱置“南海仲裁案”仲裁結果，中菲先把南海共同開發做起來。但菲國內部分政治人物對仲裁裁決采取支持、堅持的態度，甚至希望域外國家協助其執行裁決，這為中菲兩國在爭議海域推進共同開發帶來了政治風險。①雷筱璐：“仲裁案后中菲海上油氣合作主要障礙的國際法分析”，《亞太安全與海洋研究》，2018年第5期，第109頁。菲最高法院大法官安東尼奧·卡皮奧（Antonio Carpio）是極力主張執行仲裁裁決和阻止中菲“共同開發”的政界人物之一。②李忠林：“菲律賓杜特爾特政府的南海政策及前景”，《太平洋學報》，2018年第6期，第64頁。從政治上看，菲國內對菲律賓“南海仲裁案”裁決的推崇并未隨著杜特爾特政府的南海政策而消逝。菲律賓的政治體系借鑒了美國政治的監督與制衡體系，但菲政治實際運作的制度化水平偏低，對外政策容易成為國內政治斗爭的犧牲品。菲國內對共同開發的政治分歧與爭議海域共同開發的法律分歧結合在一起，給中菲共同開發帶來了棘手的挑戰。好消息是，杜特爾特相對于阿羅約而言，在國內政治上處于更加強有力的政治地位。目前，菲國內以參議員安東尼奧·特里蘭尼斯（Antonio Tril?lanes）、副總統萊妮·羅布雷多（Leni Robredo）、前首席大法官瑪麗亞·塞雷諾（Maria Lourdes Sereno）為首的反對力量難以對杜特爾特構成實質性挑戰。③聶文娟：“美國盟國管控機制與菲律賓對華政策調整”，《國際政治科學》，2018年第3期，第103頁。杜特爾特總統在國會兩院和部分司法部門中也獲得了廣泛的支持④Carlos Santamaria， “Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea： Is Political Will Enough？” Asian Politics＆ Poli?cy， Vol．10， No．2， 2018， p．325．，這將有助于他在共同開發政策上獲得國內政治支持。

針對菲國內對共同開發的政治分歧，中菲兩國可先從聯合勘探研究入手，推動菲國內逐漸達成共同開發的政治共識。鑒于中菲在南海爭議區謀求“共同開發”的復雜性與敏感性，兩國可先在禮樂灘附近海域開展聯合勘探的研究性工作。合作性研究工作將分析處理相關數據，旨在研究中菲兩國都宣稱擁有主權的南海相關海域的石油潛力。這一合作性研究將作為未來聯合勘察前的準備工作。合作性研究和未來的聯合勘探建議主要在中菲兩國石油公司之間開展，中菲兩國外交部在整個過程中提供咨詢。中菲開展聯合勘探研究有前例可以參考，如2004年9月，中國海油與菲律賓國家石油公司共同簽署了《南中國海部分海域聯合海洋地震工作協議》，研究評估協議區（14．288 6萬平方千米海域）的石油資源狀況。⑤CNOOC＆ PNOC，“An Agreement for Joint Marine Seismic Undertaking in Certain Areas in the South China Sea by and between China National Offshore Oil Corporation and Philippine National Oil Company”， September 1， 2004， https：／／www．spratlys．org／documents／agreement_bilateral_marine_seismic_undertaking．pdf．2018年2月，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制第二次會議中就“啟動漁業、油氣、海洋科研與環保、政治安全等技術工作組達成一致”。⑥“中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制第二次會議”，外交部網站，2018 年 2 月 13 日，https：／／www．fmprc．gov．cn／nanhai／chn／wjbxw／t1534825．htm。中菲如能在相對低敏感度的聯合勘探研究上取得進展，確認南海相關海域的石油儲藏量，為菲民眾展現共同開發的經濟前景，這將有助于彌合菲國內對共同開發的政治分歧。

中菲可從無爭議海域的“合作開發”中取得早期收獲。比如，在57號合同區，中國公司（中國海油）積極參與合作開發，切實遵守菲律賓憲法和法律，不給菲律賓國內反對派留有口實。在積累共識和合作模式的探索中，中菲再逐步過渡到爭議海域。

尋找一個爭議海域推動共同開發是兩國的長遠目標。中菲兩國將設立的政府間聯合指導委員會負責達成油氣開發合作安排及其適用的海域（合作區域），并決定具體位置（工作區塊）。⑦《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》，外交部網站，2018年11月20日在馬尼拉簽署，https：／／www．mfa．gov．cn／web／ziliao_674904／tytj_674911／tyfg_674913 ／t1616639．shtml。從地理位置上來看，72號合同區（SC72）所處的禮樂灘是最適合中菲南海油氣資源共同開發的潛在區域。中菲越三國曾在2005—2008年完成了對該區塊的前期三維地震勘探，積累了較為豐富的資料。2005年4月，英國弗洛姆能源公司（Forum Energy Plc）從斯特林能源公司（Sterling Energy Ltd）獲得了72號合同區的服務合同，弗洛姆能源公司擁有72號合同區70%的權益。⑧PXP Energy Corporation， “SC 72 Recto Bank”， https：／／www．pxpenergy．com．ph／service-contracts／sc-72； PXP Energy Corpo?ration， “Forum Energy Limited”， https：／／www．pxpenergy．com．ph／home／our-business／forum-energy， Access time： January 1， 2019．菲律賓能源公司（PXP Energy Corporation）擁有弗洛姆能源公司67．19%的股份。由于中菲南海爭端，弗洛姆能源公司從2014年12月起暫停了對72號合同區的勘探作業。菲律賓能源公司正在尋求與中國海油在72號合同區啟動共同勘探。①Alena Mae S．Flores， “PXP Prepared to Resume Oil Explo?ration in Recto Bank”， Manilastandard．net， November 21， 2018， ht?tp：／／manilastandard．net／business／power-technology／281055／pxpprepared-to-resume-oil-exploration-in-recto-bank．html．這就需要菲律賓能源部首先解除對72號合同區的勘探禁令，準許在該合同區進行勘探活動。

三、針對菲共同開發政策的不穩定性推動設立共同開發事務代表

近年來，中菲關系受南海爭端的影響屢起波折，菲南海共同開發政策連續性差。菲對外政策和南海共同開發政策，受菲總統個人、能源利益集團和軍方利益集團等的影響較大。其中，菲總統個人的影響是關鍵因素，菲外交政策在很大程度上受菲總統個性特征的驅動。菲總統任期六年，不能連任。加之菲政治民主化水平較低，家族政治特征明顯，使得菲政府的外交政策缺乏基本的連續性。對比菲阿羅約政府、阿基諾三世政府和杜特爾特政府這三任政府，可以印證這一判斷。阿羅約對華友好，她擔任總統時期中菲關系曾有“黃金十年”之稱，在其任內簽署了《南中國海部分海域聯合海洋地震工作協議》（2004年9月簽署）和《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》（2005年3月簽署）兩份重要協議。阿基諾三世本人對美國持有好感，他擔任總統時期菲外交政策更偏向美國。阿基諾三世也借助2012年中菲黃巖島對峙事件后菲部分民眾的“反華”情緒，對中國采取對抗性外交政策。②Carlos Santamaria， “Sino-Philippine Joint Development in the South China Sea： Is Political Will Enough？” Asian Politics＆ Poli?cy， Vol．10， No．2， 2018， p．326．而杜特爾特則一改菲以前對美國的“依附”，強調獨立自主，有意和美拉開距離，并重新修復對華關系，菲在南海問題上對華態度轉為溫和。

為了解決菲南海共同開發政策連續性差的問題，筆者建議中菲兩國都設立（海上）共同開發事務代表來推進共同開發。杜特爾特支持中菲南海共同開發，但他本人只在大的方向上把握此事，菲政府內部缺乏專人推動共同開發。缺乏專人推動導致目前中菲南海共同開發磋商進展緩慢，難有實質性成果。如果菲設立了共同開發事務代表，即便未來菲更換總統，菲仍有專人推進共同開發事宜，有助于減少菲方政策的不確定性。對于中國而言，設立（海上）共同開發事務代表，不僅方便與菲等相關南海沿岸國開展共同開發磋商，而且可以統籌協調外交部、自然資源部、中國海油、海南省等相關部門（地方）的利益，形成合力。中菲兩國都設立共同開發事務代表后，專員負責，直接對接，有利于兩國的溝通和理解。中菲共同開發事務代表交流機制未來可統籌兩國現有（以及即將設立）的政府間合作機制，從而為中菲共同開發提供機制化的有效磋商途徑。中菲兩國政府之間涉油氣開發合作的機制包括：中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制（BCM）③截至2018年10月，中國—菲律賓南海問題雙邊磋商機制已經舉辦了三次會議。在第三次中菲南海問題雙邊磋商機制會議上，中菲雙方代表在不影響兩國各自關于主權、主權權利和管轄權立場的前提下探討了海上油氣聯合勘探和開發合作。參見：“中國-菲律賓南海問題雙邊磋商機制第三次會議”，外交部網站，2018 年 10 月 18 日，https： ／／www．fmprc．gov．cn／web／wjbxw_673019／t1605179．shtml。、政府間聯合指導委員會、企業間工作組④2018年11月20日簽署的《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》指出，中菲兩國將設立政府間聯合指導委員會和企業間工作組。參見：《中華人民共和國政府和菲律賓共和國政府關于油氣開發合作的諒解備忘錄》，外交部網站，2018 年 11 月 20 日在馬尼拉簽署，https：／／www．mfa．gov．cn／web／ziliao_674904／tytj_674911／tyfg_674913／t1616639．shtml。等。

四、針對菲民眾對共同開發的疑慮開展民生外交

中菲兩國建立互信是真正實現共同開發的重要前提。目前，菲國內不少民眾對中國的南海共同開發意圖存有疑慮。2004年9月，中菲兩國曾開展南海共同開發的初步嘗試，中國海油與菲律賓國家石油公司共同簽署了《南中國海部分海域聯合海洋地震工作協議》。2005年3月，中菲越三國國家石油公司簽署了為期3年的《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》。但由于菲民眾反對，認為菲對華讓步過多，《南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》于2008年失效。菲“社會氣象站”（Social Weather Survey）2018年第二季度的民調結果顯示，87%的菲民眾認為“收回”對被中國“占領”的“西菲律賓海”（菲律賓將其聲索的南海部分海域命名為“西菲律賓海”，筆者注）的控制是重要的，69%的菲民眾認為中國“害怕”面對任何法庭，65%的菲民眾注意到中國對菲漁民的“欺凌”。①Social Weather Stations， “ Second Quarter 2018 Social Weather Survey：87%Say It Is Important That The Philippines Regains Control of The Islands Occupied by China in the West Philippine Sea”， July 20， 2018， https：／／www．sws．org．ph／swsmain／artcldisp?page／？ artcsyscode＝ART-20180720223453．

好消息是，相對于阿基諾政府時期（2010年6月至2016年6月）而言，杜特爾特政府時期（2016年6月以來）菲民眾對華不信任感總體在降低。在阿基諾政府時期，菲民眾對華信任得分多為負值，2015年9月菲民眾對華信任得分達到最低值，得分為-46。杜特爾特上臺后，菲民眾對華信任感總體呈增加趨勢。菲“社會氣象站”2017年第四季度的民調結果顯示，菲民眾對華信任感為“中立”（neutral），得分為+7。 相對于2017年9月（信任得分為-13）而言，2017年12月菲民眾對華信任感增長了20個百分點。②Social Weather Stations， “ Fourth Quarter 2017 Social Weather Survey”， February 28， 2018， https：／／www．sws．org．ph／sws?main／artcldisppage／？ artcsyscode＝ART-20180228140019．在菲政治環境中，總統可以利用民意來為自己的對外政策辯護，而輿論的支持或反對必定也會影響總統的判斷。因此，在中菲合作中，中國不應只關注和菲政府層面的溝通，還應加大與菲民眾的交流，贏得菲民眾的信任，使菲民眾相信中國的良好意圖。中菲都需要增加兩國民眾對彼此的了解，矯正各自對對方國家的錯誤認知，改善針對對方國家的輿論，從而積極塑造兩國民眾支持共同開發的國內輿論氛圍。

表1 阿基諾政府時期和杜特爾特政府時期菲民眾對華信任得分變化

續表

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為了降低菲民眾對華不信任感，中國可加大對菲民眾的民生外交工作力度。中國可幫助菲建設發展類項目和民生類項目，讓菲民眾切實感受到和中國合作帶來的實質性好處。中國在菲進行項目建設時，要了解社區的需求并給予積極回應，要積極參與社區事務，要多為當地社區創造工作機會。漁業是菲重要產業，中國可向菲方分享漁業技術，派遣專家服務團隊對菲漁民開展現場培訓與交流，幫助菲漁民發展海水養殖，促進菲漁民就業增收。中國多向菲民眾介紹南海共同開發的好處，展示中菲南海共同開發的良好經濟前景。中國海油和菲律賓石油公司正在磋商的57號合同區（按照菲方說法，位于菲律賓一側海域），應盡早達成協議和開采出油氣，給兩國帶來實實在在的經濟收益。中菲先在非爭議區多搞一點油氣開發的早期收獲，將有助于菲民眾相信和中國開展共同開發是有利于菲國家利益和民眾利益的。

五、針對美國“介入”采取開放式共同開發思路

美國“介入”菲對華政策和南海共同開發政策，是中菲南海共同開發必須面對的制約因素。美國不會坐視中菲南海共同開發順利進行，美可能采取兩種“介入”手段，一是利用國際機構（如國際海洋法法庭等）進行干涉，二是美國公司通過競標參與到南海共同開發中。盡管菲美有長期的歷史聯系，商業和人員往來頻繁，但菲政府還是保持了自主性，尤其是在杜特爾特政府時期。筆者認為，在中菲南海共同開發中，美國“介入”因素雖然重要，但并非決定性因素。美國因素只有在中菲雙邊關系惡化時才會凸顯出來。從美國的角度來看，美“介入”中菲南海共同開發的程度，取決于兩個因素：一是共同開發是否賦予美合適的角色，二是共同開發機制能否約束中國。①祁懷高：“歐洲煤鋼聯營經驗對南海共同開發的啟示”，《太平洋學報》，2017年第10期，第63頁。如果美國的這兩個關切得到解決，美國因素將不會成為一個明顯的障礙。

為了減少美國等的干擾和阻力，中菲南海共同開發可以考慮容納“域外利益攸關方”的合理關切。未來達成的中菲南海共同開發協定，中菲經協商一致，可以邀請美國等域外國家油氣公司參與開發。菲總統杜特爾特曾在2018年11月公開表示，菲將邀請美國等其他國家參與爭議海域油氣勘探活動。筆者認為，中國通過平等協商并兼顧菲方利益，對域外國家油氣公司參與共同開發招標持開放態度，既可為共同開發營造良好的合作氛圍，又可減少域外大國“介入”的借口。但菲邀請其他國家油氣公司在中菲爭議海域參與勘探和開發活動時，必須事先征得中方的同意，中菲須本著“相互尊重”和“協商一致”的原則。

開放式共同開發是為了最大程度地減少外界干擾。盡管中菲共同開發歸根結底是中國和菲律賓之間的事，但要完全排除美國等的干擾和介入并不現實。原因在于美國是菲律賓的重要盟國，美國也是菲主要的貿易伙伴和援助來源國之一。一旦美國認定中菲共同開發對菲“不公平”，或者認為排除了美國公司的競標可能性從而損害了美國的利益，美國“介入”這一消極因素就會顯現，這將導致共同開發進程受阻。

早在20世紀80年代，中國領導人鄧小平就向菲律賓領導人提出了共同開發這一富有政治智慧的倡議。但在此后30多年的時間內，雙方未取得突破性進展，也未能邁出實質性步伐。自2017年以來，中菲南海共同開發磋商呈現加快推進態勢，兩國有關部門正在探討合適的方式共同開發油氣資源。中菲南海共同開發如能成功實現，將為中國與其他南海沿岸國開展共同開發提供“標桿”。這不僅讓鄧小平提出的“擱置爭議、共同開發”主張成為現實，而且有助于中菲關系進一步改善和整個南海局勢進一步降溫趨穩。