優化司法資源配置的價值導向與路徑

◎李生龍

如何 “讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”是法院審判工作的一份 “必答卷”。黨的十八大以來，人民法院司法體制改革全面深入推進，許多重要領域和關鍵環節取得突破性進展；黨的十九大從進一步加強依法治國的高度，提出深化司法體制綜合配套改革的重要戰略部署。2019年初，最高人民法院將 《關于深化人民法院司法體制綜合配套改革的意見》作為人民法院第五個五年改革綱要貫徹實施。在此背景下，借鑒經濟領域“供給側結構性改革”理念，實現司法機制合理調整與司法資源優化配置，是提高司法供給質量與效益、回應滿足人民司法需求、推進審判體系和審判能力現代化的現實需要。

一、推進司法資源供給側結構性改革的必要性

在全面推進依法治國的背景下，司法供給側和需求側均呈現出新特點：一方面， “有糾紛找法院”成為社會公眾解決矛盾的常態選擇，司法需求呈現出量多質增的特點。另一方面，人民法院司法公共產品供給能力相對不足，進一步凸顯了與司法需求之間的矛盾，面臨著補短板、破難題、優結構、提質效的必要。為此，深入推進司法資源供給側結構性改革，是基于供需兩側現實狀況而做出的必然回應。

1.司法供給與需求不匹配降低司法認同

近年來，全國各地法院受理案件數量呈逐年上升趨勢，2018年達2800萬件，再創歷史新高。司法程序成為糾紛化解重要途徑體現了訴訟社會的特征，但當前司法資源供給無論是數量還是質量都難以充分滿足社會需求。

從司法供給量化結構看，利益訴求和價值多元導致矛盾多發，大量糾紛以訴訟方式涌入到法院，立案登記制改革進一步加速案件增長。與此同時，因編制有限、法官離職、法律職業對年輕優秀人才吸引力不足等多重因素疊加，辦案資源增長緩慢。員額制改革后受比例限制，辦案資源進一步縮減，相應配套機制建設挖潛增效還有待逐步跟進。糾紛急速增長與司法資源有限，使當事人 “用戶體驗感”和滿意度不斷降低，有的當事人甚至以惡意訴訟、虛假訴訟、纏訴、鬧訪等非理性方式破壞司法發展良性秩序。

從司法供給質性結構看，司法專業化改革并非一蹴而就，短期內法官素質參差不齊的客觀現實，勢必影響司法產品的輸出質量和司法服務便捷性。司法產品不豐富、質量難以令人滿意、社會公眾獲取司法產品便利性不足，可能進一步加劇司法輸出的 “程序公正”與社會需求的 “實體公正”、司法邏輯理性與社會公眾的樸素正義觀之間的沖突。

2.司法資源配置不合理制約供給效能

首先，司法資源區域分布存在不平衡。“人案矛盾”帶來的辦案壓力大、法官超負荷工作，是近年來中、基層法院普遍面臨的現實問題，經濟發達地區尤為明顯。目前政法編制主要是按行政區劃內戶籍人口數進行配備，并未充分考慮司法需求的區域差異，導致有的情況下司法資源在區域間部分不均衡，不能完全反映人案配比需要。如：有些地區外來人口已接近或遠遠超過戶籍人口，帶來了額外的訴訟增長，但審判人員數量卻沒有相應增長。有的法院設置并未考慮區域差異帶來的案件體量差別，如成都市與甘孜藏族自治州同屬四川省下轄市級行政區，分別設置了中級法院，但成都市下轄2140萬人口，甘孜藏族自治州下轄120萬人口，兩家中級法院的受理案件數和人案矛盾差異并非同一量級可比。

其次，法院內部資源配置不平衡。一方面，審判資源在審判業務部門與非審判部門之間配置不均衡，司法改革前法院人力資源配置主要是因 “崗”、因 “編”配人，而非因 “案”配人，審判資源并未向一線傾斜；法院人員分類管理改革推進后，審判部門與綜合 （行政）部門之間崗位交流不暢通，不利于司法資源按需配給。另一方面，審判權行使主體未能實現最優配置，院、庭長相較普通法官具有更深厚的專業能力和豐富的審判經驗，但往往因審判管理和行政管理事務占據大量時間精力，難以發揮其優質審判資源的優勢。

二、司法資源供給側結構性改革的價值導向

司法供需兩側的新變化、新矛盾表明，現有司法資源需要尋求新的內生增長動力，才能實現司法體制綜合配套改革目標。為此可借鑒經濟領域供給側結構改革，立足司法規律和審判工作特性明確改革的價值導向，在提質增效的目標下重新調配、優化整合資源，理順如下關系：

1.司法供給與司法需求的關系

供給與需求是硬幣的兩面，不論是推行“需求側”管理還是實施 “供給側”改革，并不意味著舍此存彼。司法需求側管理注重對當事人合法權益的保護，供給側改革強調司法資源的優化配置，二者共同目標是實現公平正義、提升司法公信。因此，推進司法 “供給側”改革不能割裂對司法需求的考量，而應改變司法供給與社會需求相互隔離的現實，形成 “需求刺激供給，供給引導需求”的良性互動。

與經濟領域供需關系不同，司法供給與需求之間具有單向性、非平等性特征。作為供給主體的司法機關，在供需關系方面的主導性和決定性作用更加凸顯。因此，司法資源供給側結構改革更應充分考量需求側的多元訴求、保障民眾訴訟權益。在具體思路上，應以提升司法供給質量、回應社會司法需求為導向，通過結構性轉變引導資源優化配置，構建系統完備、公正高效、科學規范、運行有效的審判制度體系，減少審判權運行和審判管理過程中的障礙，降低因司法產品低效供給、供給不足、質量不高而產生的負外部效應，全面提升司法能力、司法效能和司法公信。

2.供給質量與供給效率的關系

質量、效率、動力是推進經濟領域供給側結構性改革的關鍵因素，提高供給質量與效率是改革的根本目標。司法服務本質是一種公共產品，司法公正是其品質追求。司法供給側結構性改革旨在提升司法公正的實現能力，基本路徑是尋求司法產品供給質量與效率之間的最佳平衡點。

“遲到的正義非正義。”社會公眾不僅期待公平正義的裁判結果，也希望加快 “公正”的生產過程。這就要求審判機關要遵循 “質量優先、注重效率”的理念，積極改進執法辦案模式，在提高司法產品供給 “質量”釋放活力的前提下，盡可能降低司法資源投入，以高效的訴訟程序、更低的訴訟成本獲得優質司法產品，滿足當事人訴訟需求。如根據案件特點大力推進繁簡分流，保障在更短時間、使用更少司法資源、產出更多高質量的裁判 “精品”；借助科技推行司法便民舉措，為當事人提供便捷司法服務和訴訟體驗；創新審判機制，防止程序反復和空轉，降低訴訟成本。探索運用集約化工作模式、扁平化管理機制、社會化購買服務為法院瘦身、為法官減負。

3.改革整體協調與具體舉措推進的關系

司法體制綜合配套改革是一項系統性、整體性任務，涉及機制體制、人員分類、配套設置等諸多內容，其整體目標實現依賴于各項具體舉措的整體推進、協同作用、有效落實。如法院員額制改革后將壓縮審判資源，司法輔助人員能否合理配備、案件繁簡分流機制能否有效運行，都將直接關系辦案質量能否有效提升。

推進司法資源供給側結構性改革，需要抓住結構性調整這一主線，最大限度發揮各項改革舉措的共生效應。既要抓好微觀改革舉措的貫徹落實，又要以改革總體目標為引領，注重各項措施之間的整體聯動與功能耦合，處理好資源整體調配與局部調整的關系、重點改革措施與配套改革機制的關系，關聯舉措與制度呼應的關系，促使各要素協調配合，增強改革推進的整體性、統一性和協調性，最大限度實現司法體制綜合配套改革的目標。

三、司法資源供給側結構性改革的實現路徑

當前，司法改革重要領域和關鍵環節的框架基本確立，但相關改革領域的持續優化、精細打磨，具體措施的落地完善、夯實見效，還需要借鑒供給側改革基本理念予以完善。

1.激發主體活力釋放供給效能

經濟領域供給側結構性改革的基本定位是提升供給能力，結構性調整的最終目標是通過正向激勵和優勝劣汰，增強微觀經濟主體活力和主觀能動性。聯系司法資源供給側結構性改革，法院工作人員是司法產品與服務的提供者，司法工作人員的能力和素質是產品供給質量的決定性因素，激發司法主體活力是提升司法公信的基本保障。具體而言，就是要進一步深化人員分類管理制度，明確不同類別主體的職能分工、職業前景與職業保障：健全以法官員額制為中心的法官選任、交流、退出機制，法官單獨職務序列配套保障機制，激發法官職業尊榮感。根據不同層級法院職能定位與實際需要，合理配備審判輔助人員，確定審判輔助人員配備模式和標準。完善法院內部審判部門與綜合行政部門崗位交流機制，拓寬審判輔助人員、司法行政人員職業發展通道。

2.完善機構設置優化供給結構

在既有司法資源內優化供給結構，需要完善機構設置與優化整合工作職能并行推進。包括推動審級制度完善，優化四級法院職能定位，使不同層級法院在訴訟分流、職能分層和資源配置方面各就其位。不斷深化與行政區劃適當分離的司法管轄制度改革，破除行政干預藩籬和訴訟 “主客場”頑疾，為公正司法創設新型訴訟格局。服務經濟社會發展需要，探索專門法院建設與專業化審判機制，滿足民眾多元化司法需求。按照 “以審判為中心、以法官為重心”的思路重構法院內部運行機制：遵循扁平化管理理念組建科學的審判團隊模式，根據獨任審判、合議制審判不同需求，探索 “1+N+N”或 “3+N+N”審判團隊模式，合理配置法官、法官助理、書記員比例，實現人員配置最優、辦案效能最大化。以 “精簡結構、優化職能”為基本思路推進內設機構改革，圍繞審判中心精簡內設機構配置，有效整合機構職能，提高審判執行、司法保障的運行實效。

3.創新訴訟制度提升供給效能

準確定位新時代司法需求特點，以公正與效率價值關系為指引，創新符合時代發展的訴訟制度體系。深入推進案件繁簡分流改革，將繁簡分流理念貫穿審判全過程，形成 “繁簡有度、高效運行、審判公正”多層次的訴訟機制，使有限司法資源得到有效配置和最大化利用。深化以審判為中心的刑事訴訟制度改革，強化庭前會議、非法證據排除等制度，發揮庭審的實質性作用；建立公、檢、法協同辦案平臺，構建三機關刑事案件基本證據標準指引，加強審判對偵查、起訴的規范監督功能，提升裁判公正性。推動行政爭議實質性化解，完善普通案件簡化審理等機制改革，促進行政執法規范化，助推法治政府建設。推進 “訴源治理”緩解法院辦案壓力，借助外力整合社會資源，形成功能互補、程序銜接的糾紛多元化解體系，滿足社會公眾化解矛盾的多元化、差異化需求。

4.加強技術投入拓展供給空間

“互聯網+”、大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等先進技術與審判融合，能夠有效提高司法產品質量與服務輸出能力，提升司法 “供給側”與 “需求側”用戶體驗，拓展司法供給側結構改革空間。一方面，信息技術深度運用可有效研判供給側需求，立足法官審判工作需要研發類案推送、數據分析、瑕疵提示等軟件，為司法辦案、審判管理、審判輔助事務提質增效提供科技助力，幫助法官提升法律適用能力、降低司法產品瑕疵。另一方面，科技創新手段有助于推動法院訴訟模式重構和訴訟流程再造，提升需求側的訴訟體驗。如電子訴訟應用范圍拓展，語音識別技術在庭審同步轉錄中應用，推進常見糾紛網上一體化處理，跨域立案與遠程訴訟服務等，順應時代變化和科技發展不僅有助于提高訴訟服務效能，降低當事人訴訟參與成本，也有助于擴展回應司法需求的深度與廣度。