案件監督管理工作當前面臨的問題及應對措施

張娟

摘 要：在司法體制改革中，檢察機關案件管理部門面臨著職能萎縮、業務拓展、模式調整、重心轉移等挑戰，就此現狀，認清當前案件管理業務的發展方向，進一步明確案件管理部門的定位，堅持體系化、信息化、集約化和專業化管理，豐富和完善管理的手段和方式，監督辦案行為，管控辦案質量，以確保檢察官依法獨立行使職權，維護司法公正。

關鍵詞：司法體制改革 案件管理 挑戰 路徑選擇

司法體制改革正在對檢察機關產生重大影響，作為承擔檢察機關業務管理職責的案件管理部門，面臨巨大的挑戰。在改革深入推進的過程中，案件管理部門如何及時調整定位，明確發展路徑，完善工作方式，更好地履行“監督、管理、參謀、服務”職能，是值得關注和探討的問題。

一、司法體制改革中案件管理部門面臨的挑戰

（一）適應監察體制改革案管職能需要相應調整

根據最高人民檢察院《“十三五”時期檢察工作發展規劃綱要》要求，要完善檢察監督體系，更好地發揮檢察監督在中國特色社會主義法治建設中的職能作用。隨著監察體制改革的推進，檢察機關反貪、反瀆及職務犯罪預防部門的轉隸，檢察機關案管部門的職能也需要隨之調整和完善。檢察機關各內設機構之間關聯較為緊密，各業務辦理之間更是“串聯”關系，一環扣一環，前后銜接、相互配合、相互支撐，可謂“牽一發而動全身”。案管部門與自偵部門之間業務交集甚多。如案管業務涵蓋的規范重大賄賂案件律師會見，涉案財物監管，案件流程監控、質量評查等一系列工作事項，均與自偵工作有著非常緊密的聯系，這些也都是日常案管工作的重要組成部分。反貪、反瀆和預防等部門轉隸后，案管涉及自偵的一系列職能也將隨之萎縮。在現有人員結構不變的前提下，案管部門必須及時調整工作結構，積極拓展新的業務，從而維持其自身的職能與價值。

（二）落實司法責任制要求改變案管部門工作模式

司法責任制改革一項重要內容是改變以往具有濃厚行政色彩的案件審批制度，取而代之的是獨任制和辦案組相結合的辦案組織形式，同時建立相應的權力清單，將大部分的權力下放給檢察官，實現 “誰辦案誰負責、誰決定誰負責”。從總的趨勢看，司法責任制的落實會促進司法公正，但現實中影響公正司法的因素還大量存在，部分辦案人員的能力和素質也尚未達到完全獨立承辦和決斷的要求，對于權力的監督制約機制還不成熟，如何保證承辦檢察官不去濫權也是必須面對的問題。[1]司法責任制改革后，部門內部縱向監督的方式減少力度減弱，需要加強案管部門的橫向監督，實現對檢察官辦案活動的監督從層級監督為主向集中監管為主的轉變。既要確立法官檢察官辦案主體地位，做到誰辦案誰負責，又要與時俱進創新監管方式，確保放權不放任、有權不任性。案管部門必須適應司法責任制改革的要求，適時調整工作方式方法，既強化監督又絕不越位，更好地開展過程控制、個案監督、類案監督，不斷規范司法行為。

（三）司法改革中案管部門的職能定位需要調整

從2011年最高人民檢察院開始探索試行案件集中管理到現在，案管部門定位為綜合業務部門，逐步開始承擔案件進出口管理、涉案財物監管、律師權利保障、流程監控、案件質量評查、統一系統應用管理、數據管理與分析、檢務公開、司法檔案管理以及檢察官考評等工作，職能一直是事務性與業務性相交叉。目前，案管部門雖然被定位為綜合業務部門，但與傳統辦理實體性案件的業務部門還是有很大的區別，對案管部門配備員額檢察官的質疑聲也一直沒有消失，因此，案管部門必須將自身工作置于整個司法體制改革和檢察改革的大局中同步謀劃、同步推進，準確定位，不斷調整工作重心，不斷加強案管司法業務屬性，使之更加符合檢察工作實際和司法工作規律，發揮其不可替代的促進檢察業務規范和提升的作用。《江蘇省檢察機關檢察官辦案績效考核量化規則（試行）》中，在全國首創提出了檢察機關案件清單，明確了實體性辦案、程序性辦案、指導性辦案三種案件類型，涵蓋了偵監、公訴等檢察機關全部的10個業務條線138種案件，更加便于案管部門有的放矢開展監管工作。

二、司法體制改革下案管業務發展方向和原則

司法體制改革下，案管要充分發揮好“監督、管理、參謀、服務”的職能，需要找準發展方向，制定科學的可行目標。在新的辦案模式下，部門層級管理弱化，案管部門作為綜合業務管理部門，理應在全面落實司法責任制，加快構建權責明晰、監管有效、保障有力的司法權運行新機制工作中發揮更大的作用。具體而言，案管部門要加強職能建設，扮演五種角色。首先是內部業務管理的職能部門，運用流程監控、案件質量評查、參與制定規范等方式加強對業務辦理。其次是業務信息化應用的牽頭部門，通過主導信息化立項，協同各業務部門完善各業務輔助系統的功能，推動檢察機關主動擁抱大數據、人工智能新時代。再次，是檢察官辦案質效的評估部門，通過評價檢察官個體的辦案效率、效果，為甄選、留任檢察官提供有效參考依據。第四，是檢務公開的管理部門，通過發布程序性案件信息、法律文書公開等提升檢察機關透明度，增強公信力。第五，是為院領導決策提供參謀的智囊部門，通過利用所掌握的業務數據資源，加強分析研判，發現問題、預測趨勢，協助院領導在宏觀上實現全員、全程的案件質量效率監管。

案管業務發展要緊扣檢察體制和工作機制改革的任務，充分發揮內部管理職能，管理的對象從案件轉變為檢察官個體，管理的具體方式從微觀監督糾正個案不規范問題向監督糾正檢察官職權行使、管理檢察官辦案行為、評估檢察官辦案質量轉變，同時加強調研，參與制定業務部門規章制度，確保檢察權正確依法行使，維護司法公正。

案管業務發展應當遵循以下幾個原則：

第一，體系化管理。順應檢察機關推進扁平化管理的需要，著力構建不同于過去通過審批方式介入辦案結果處理的監督方式，采用內外結合、多部門協作的不直接介入辦案結果產生的體系化管理方式。如會同業務部門為新業務開展制定全面、具體、操作性的執法辦案規定，從源頭開始確保嚴格司法;借助律師、人民監督員、媒體等外部力量發現個案不規范行為及各種問題苗頭，加強對問題的督促整改;加強司法檔案等方面的管理，實現從案件實體內容管理到對檢察官辦案行為、績效綜合治理的轉變。

第二，信息化管理。將主動擁抱大數據、人工智能新時代的理念融入到案管工作中。運用信息化手段，牽頭建設更人性化、更簡單、更實用的業務管理系統，把案管部門承擔的事務性的、服務型的工作交給系統處理或者服務外包，將有限的檢察官人力解放出來。通過將檢察業務與現代科技應用相融合，一方面提高檢察官辦案質量和效率，一方面加強監管，保障司法公正。

第三，集約化管理。檢察官對于案件質量終身負責，案管部門監管的重點是檢察官的辦案行為，達到對案件質量的管理。如充分尊重檢察官對于案件辦理的獨立性，案管部門除了流程問題適當提醒外，要花費更多的精力對已辦結案件開展質量評查，檢察官是否適宜繼續留任提供詳實準確的依據。同時，通過行之有效的方法，不斷激發檢察官提升自我規范意識，實現從“要我規范”到“我要規范”的轉變。

第四，專業化管理。案管部門對檢察官的管理應體現司法核心價值觀，維護法制的統一和尊嚴，以在每一件案件中都體現公平正義作為管理的終極目標。應充分尊重司法規律，制定檢察官辦案質量評估標準時，側重于對辦案數量、質量、效率、效果的評價，避免將不捕率、不訴率等設定為質量標準。要區別于過去的行政化“審批式”管理，充分尊重檢察官獨立行使職權，管理到位不越位。

三、應對挑戰的具體路徑選擇

首先應充分利用信息化手段開展業務管理。不斷提升信息化和大數據應用水平是檢察機關的發展趨勢，需要開發系統軟件，實現檢察大數據的采集、挖掘和利用。軟件系統開發的前提，是提出詳細的業務需求，檢察業務相互“串聯”的屬性決定了必須由各業務部門相互配合共同協作完成需求分析。案管部門作為檢察機關內部業務管理部門，應該在提出業務需求方面發揮重要的牽頭作用，打破各部門間的數據壁壘，主導軟件需求層面的開發與應用。同時，充分利用信息化資源，輔助管理。如江蘇省檢察機關已開發出案管大數據應用平臺，實現對偵監、公訴案件辦理程序性問題的實時監控。

其次應通過抽檢強化案件質量評查。在司法體制改革下，檢察官對所辦理的案件終身負責，案管部門開展質量評查的目的，除了是檢察機關自我糾錯外，更重要的是實現對檢察官辦案質量評價，從評查的結果來計算檢察官出現案件質量問題的幾率，類似商品抽檢，一旦質量評查發現嚴重問題，或者出現問題的幾率超過一定的范圍，就要對該檢察官是否適合留任進行評估。在開展案件質量評查時，要精心選擇被評查案件。除不捕不訴、撤回移送起訴、撤回起訴、訴判不一等傳統評查案件類型外，要注重以檢察官為單位，采取自我推薦和隨機抽取相結合的方式選取案件備查，建議隨機抽取的數量要成倍多于自我推薦的數量，同時側重于對實體問題的評查，以便為評估檢察官辦案能力提供更加客觀的參考依據。

再次應協助開展檢察官個人司法履職情況管理。目前案管部門開展業務態勢分析已成為常態，但是在以往的分析中，多注重以部門為單位，對條線辦案情況進行分析。司法體制改革后，弱化部門概念，突出檢察官個體辦案作用，案管部門可以結合最高人民檢察院編制的不同業務崗位檢察官素能標準，采集和匯總每位檢察官的辦案數量、質量和效率，結合日常流程監控和案件質量評查所得問題數據，形成以檢察官為單位、涵蓋全面的辦案情況，以數據表格（或圖形）的形式在態勢分析報告中展現，幫助領導層全面、動態掌握檢察官個體司法履職情況，協助其完成對檢察官個人司法履職的管理。將分析同步反饋給業務部門及檢察官，促使其自行查漏補缺和改進，激勵其不斷改進和自我提升。

第四，加強類案分析防范辦案風險。案管部門是檢察業務數據管理中心，應充分發揮掌握業務信息資源的優勢，加強對案件程序性信息的分析，實現對辦案環節情況的預測，如案件積壓、案件標準不統一等。加強對案件辦理不規范問題的分析，實現對檢察官辦案行為的提醒，如在對案件流程監控軟件進行開發時，加入預測功能，在對每位檢察官所辦案件不規范程序進行提醒的同時，記錄其在某個環節上發生不規范行為的次數，當達到臨界值時，觸發預警提醒。

第五，深化對司法檔案的應用。司法檔案是檢察官的履職情況最忠實、準確的記錄，案管部門作為司法檔案的管理部門，要充分利用好司法檔案。一是根據司法檔案開展檢察官司法履職情況分析，為院領導調配辦案資源、完善檢察官遴選標準和程序、完善員額退出機制等提供參考依據。二是根據司法檔案開展問題分析，分析檢察官容易出現的不規范以及法律適用、量刑建議等方面的問題，與業務部門聯合制定相應的整改計劃，適時開展警示教育和業務專題培訓、制定細化規則等。三是充分利用司法檔案發現業務能力強、富有責任心的業務骨干。

第六，積極參與業務部門業務規范制定。案管要加強對新興業務的管理，加大對認罪認罰從寬處理案件、提前介入重大敏感案件、行政監督案件、公益訴訟案件等的監督力度，及時發現辦案模式不規范、制度規范缺失、辦案標準不統一等問題，發揮主導規范化管理的作用，主動作為，協同業務部門制定明晰的執法規范、辦案依據，使檢察官對要做什么、怎么做、如何做、做到什么程度等都能清晰明了，有章可循。

注釋：

[1]項谷、張菁：《司法責任制改革中需強化辦案內部監督制約》，載《中國檢察官》2016年第7期（上）。