新時代背景下完善檢察建議制度研究

趙煜亮

摘 要：檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的重要方式，司法實踐適用效果引發廣泛關注，對檢察建議的制發數量變化、困境原因和轉型發展引入供給側結構性改革理念予以整體解析從而適應新時代檢察工作發展要求。著眼于解決檢察建議的結構性問題和深層次矛盾，以提升檢察建議質量和效果為重點，推進檢察建議的供給側結構性改革，為人民群眾提供更好更優更及時的新時代檢察產品。

關鍵詞：檢察建議 供給側結構性改革 質量效果

為強化新時代檢察機關法律監督權威，貫徹實施修改后的《人民檢察院組織法》，引入供給側結構性改革理念，通過機制建設，提升檢察建議的精準、規范、剛性和效果，力圖走出一條不同以往的完善檢察建議制度的新路徑。

一、檢察建議制發數量變化的供給側改革角度考察

供給側結構性改革，是指從提高供給質量出發，用改革的辦法推進結構調整，矯正要素配置扭曲，擴大有效供給，提高供給結構對需求變化的適應性和靈活性，提高全要素生產率，更好地滿足廣大人民群眾的需要，促進經濟社會持續健康發展。《人民檢察院組織法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》把檢察建議作為法定監督方式，檢察建議包括再審檢察建議和一般性檢察建議。為便于論證，在此重點考察民事行政審判人員違法行為監督、執行監督領域的一般性檢察建議。

（一）數量增長考察：檢察建議的多維度“需求”擴大

1.人民群眾對公平正義獲得感、幸福感、安全感的客觀“需求”。當前，我國社會主要矛盾已經發生轉化，人民日益增長的美好生活需要不僅包含物質文化層面，還包含對社會公平正義的追求和向往，體現在法治領域就是人民群眾通過法律途徑保護權利、解決糾紛自覺性日益提高。在司法實踐中人民群眾對法院超審限、超標地查封、執行難、執行亂等問題反映強烈，這對民事行政訴訟監督提出了更高需求，而開展監督則需廣泛適用檢察建議，這就形成了對檢察建議的現實需求和潛在需求。

2.檢察機關履行民事行政訴訟監督職責的主觀需求。《民事訴訟法》《行政訴訟法》賦予了檢察機關對民事行政訴訟活動實行法律監督的職權，在新時代下必須更有擔當作為。因此，在對審判人員違法行為監督和執行監督等方面，需要進一步加大辦案力度，保持合理的辦案規模，并注重提升精準度與權威性。在上述觀念和民行檢察業務考核等多種因素的共同作用下，檢察建議在民事行政審判人員違法行為監督、執行監督等領域廣泛適用，體現在全國檢察機關層面就是檢察建議案件數量的大幅增長。

（二）數量下降考察：檢察建議的供給問題表現突出

1.檢察建議供給結構不合理引發擠壓水分。因調查核實不夠、說理性不充分、時效性不強等導致檢察建議的廣度、力度和精準度有待提升，檢察建議低端供給產品較多。實踐中存在個案檢察建議多、類案檢察建議少及對一些明顯沒有監督必要的案件進行監督而濫發檢察建議的情況。因此，各地檢察機關通過開展規范司法行為專項活動、調整業務考核標準等方式擠壓檢察建議“水分”，從而導致檢察建議數量出現一定程度下滑。

2.檢察建議“供給”效果不理想直接影響制發數量。由于《民事訴訟法》《行政訴訟法》對檢察建議效力等一般性問題沒有規定，只是在最高人民法院和最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）《關于對民事審判和行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》等司法解釋對檢察建議反饋、異議解決作出規定，但實踐中落實不到位，檢察機關多靠溝通協調來督促法院反饋落實，導致檢察建議權威大打折扣。同時，對審判人員違法行為、執行違法行為的認定缺乏合理的評價標準，也沒有建立跟蹤反饋和督促落實制度，對法院反饋檢察建議的意見僅滿足于形式上審查是否采納，大多沒有對回復內容進行分析，對未回復、未采納的沒有開展跟進監督，如此“惡性”循環影響檢察建議效果進而導致檢察建議數量減少。

3.檢察建議“供給”難以適應司法實踐需求抑制內生動力。個別檢察官缺乏主動監督意識，不善于從民事行政裁判監督案件中發現案件線索，且對當事人申請監督而制發的部分檢察建議文書質量不高，難以得到法院認同，無法有效維護當事人合法權益，難以贏得人民群眾對檢察建議工作的支持認可，導致檢察建議的案件來源受到沖擊。同時，法院對檢察建議案件的歸口管理、具體辦理和審查反饋沒有明確具體的操作規定，導致檢察建議制發與法院回應沒有建立起有效對接機制。司法實踐中個別法官甚至認為檢察建議是在給法院“挑刺”，對檢察建議認可度、接受度不高，這使檢察官辦案積極性、主動性受到影響，進一步抑制檢察建議的供給數量。

二、檢察建議適用存在實踐困境的原因解析

通過上述檢察建議制發數量變化的考察分析，可以看出作為檢察產品的檢察建議在“供給”結構上出現問題，在此以供給側結構性改革理念為視角對檢察建議適用困境的原因作一解析。

（一）固有監督理念束縛，嚴重制約檢察建議的“供給”基礎

檢察機關基于法律監督機關的憲法定位，在民事行政訴訟監督尤其在開展檢察建議工作中，習慣于“威懾性監督”，以直線思維、單項思維、硬性思維去開展監督工作，沒有以民事行政訴訟參與者的身份、平等者的姿態去開展監督，導致司法實踐中檢察機關與法院存在博弈的傾向。一般認為，民事行政檢察建議的提出旨在督促法院糾正違法行為，因此需要法院的認同和配合。但實踐中檢法兩家對檢察建議維護司法公正、司法權威乃至推進國家法治建設的共同價值上沒有達成共識，檢察機關對通過檢察建議讓人民群眾感受到司法公正這一目標需要依賴法院方面存在認識上的偏差，認為檢察機關的法律監督可以包打天下，更沒有把對法院審判執行工作的支持融入檢察建議這一柔性監督之中，與新時代檢察機關要遵循共贏雙贏多贏的監督理念不相適應，導致檢察建議的“供給”基礎難以夯實。

（二）法律制度設計粗疏，嚴重抑制檢察建議的“供給”活力

作為檢察建議適用依據的《民事訴訟法》《行政訴訟法》僅對檢察建議作了原則性規定，缺少對適用條件、程序、效力等一般性規定。最高人民法院出臺的《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》，對法院如何接收、審查及反饋檢察建議沒有作出回應。最高人民檢察院出臺的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》雖然對檢察建議的適用作了規定，但實踐中相關規定難以落實到位。因此，檢察建議具體適用規則方面明顯存在立法“供給”上的不足，《民事訴訟法》《行政訴訟法》對檢察建議的規定雖為制度完善和創新預留了空間，但也為適用博弈和分歧提供了可能。既然作為一種法定權力，檢察建議沒有明確的法律規定，其必然會存在諸多問題。

（三）檢察機關自身投入不足，嚴重影響檢察建議的“供給”質量

在檢察建議適用的人力、物力、專業化建設、信息化支撐等投入不足，存在“重刑輕民”、“重實體輕程序”的傾向，過多重視民事行政裁判結果監督案件，且上級檢察院對下業務指導與下級檢察院業務需求存在脫節，尤其對下級檢察級院跟進監督需求方面支持力度不大，導致檢察建議沒有成為主流的民事行政檢察業務。以往考核指標標準設計偏重于檢察建議數量而忽視案件質量，導致類案及有影響力的精品案件較少。當前檢察機關民行檢察部門被賦予了公益訴訟等新職能，一般性檢察建議雖然有廣闊的發展空間，但囿于檢察官辦案精力、監督效果等問題，對審判執行違法行為的發生規律、監督規律把握不夠，缺乏發現重點部位、重點環節違法問題的能力，對檢察建議適用缺乏應有的重視，導致檢察官工作動力小、辦案成就低，出現檢察建議“供給”內生動力不足的問題。

三、以供給側結構性改革為主線推動檢察建議制度轉型發展

以貫徹實施修改后的《人民檢察院組織法》為契機，以系統思維對檢察建議這一“檢察產品”綜合實施“需求側”和“供給側”改革，進一步拓寬案件來源，提升質量和效果，全面提升檢察建議對司法實踐需求變化的適應性和靈活性。

（一）“需求側”改革調整：適度擴大檢察建議的“總需求”

1.完善支持引導當事人申請監督模式。樹立主動作為理念，準確把握人民群眾日益增長的司法需求，立足法律監督職能加強宣傳，多渠道收集線索。借助12309檢察服務中心網絡平臺或各級檢察機關官方網站及微信平臺，設置訴訟違法控告舉報子平臺或欄目，暢通和豐富人民群眾向檢察機關反映民事行政訴訟違法案件線索的信息網絡渠道。依托報刊、廣播電視和門戶網站、“兩微一端”媒體，通過新聞發布、檢察官說法等形式，加大對檢察建議工作成效、典型案例的宣傳力度，提高社會“見檢率”，鼓勵當事人舉報或申請監督。雖然審判人員違法行為監督及執行監督具有事后性的特點，但是一些審判程序及執行行為有時限限制，因此要提高辦案效率，增強檢察建議的時效性。同時，根據最高人民法院、最高人民檢察院、司法部《關于逐步實行律師代理申訴制度的意見》的相關規定，建議對當事人申請監督民事行政審判人員違法行為、執行違法行為類案件，推行由律師代理申訴或申請法律援助制度，以幫助當事人找準監督點，為擴大檢察建議“需求”打下堅實基礎。

2.完善檢察機關依職權監督的工作模式。落實《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》的相關規定，遵循司法規律，增強發現、跟進案件線索的敏銳性，結合大數據分析技術，從民事訴訟案件中篩查出可能存在錯誤的案件，然后進行重點跟進監督，方能實現全面監督與個案監督的良好結合。樹立主動監督和類案監督思維，針對民事行政訴訟監督中的重點環節、薄弱環節和人民群眾反映強烈的審判執行普遍性問題，推廣類案監督，或者由上級檢察院提出類案檢察建議，實現“辦理一案、治理一片”的效果。樹立尊重基層首創思維，鼓勵基層檢察院自行發現具有類案性質的案件線索，上級檢察院通過上下一體化辦案機制，以集中研討評估、開展專項活動、建立檢察建議文書庫等途徑實現方向性突破。樹立系統監督思維，上級檢察院結合區域辦案實際，規劃年度監督重點，推行逐年逐項倒排工期模式，強化檢察建議作用發揮，搭建重大創新項目評選等平臺推廣可復制的有效經驗。

（二）“供給側”改革發力：著力提升檢察建議的質量和效果

1.調整“供給”結構，提升檢察建議的“供給”質量。首先，加強檢察建議的優質“供給”。提升檢察建議精細化水平，對檢察建議進行分類適用，進而聚焦建議內容達到精準辦案的目標。如根據民事審判人員違法行為是否具有直接糾錯可行性的特點，可分為直接糾錯型檢察建議和非直接糾錯型檢察建議。[1]為提升檢察建議權威，應調整“供給”結構，重點關注直接糾錯型檢察建議。根據審判人員違法行為多以裁定決定等形式體現的特點，檢察建議內容一般表現為撤銷違法行為、補正違法行為、防止違法行為結果再擴大等。提升檢察建議規范化水平，根據檢察建議程序化的特點，建議完善線索評估、受理審查、調查核實、文書制作發送、跟蹤落實、跟進監督、效果評估、統計分析等全工作流程的制度規范，如山東省人民檢察院出臺《檢察建議工作實施細則（試行）》、上海市人民檢察院出臺《關于開展檢察建議公開宣告工作的規定（試行）》均進行有益探索。提升檢察建議專業化水平，借助民事行政訴訟監督案件專家委員會，辦理重大、疑難、復雜的檢察建議案件，提升檢察建議精準度。總之，檢察建議要努力實現事實清晰、用語準確、行文規范、依據充分、建議精準的目標。其次，減少檢察建議無效“供給”。完善業務考核對檢察建議的正面引導激勵機制，遵循審判人員違法及執行違法行為的發生規律和監督規律，科學設置考核指標標準，引導由監督解決表層瑕疵性問題向監督解決深層次問題轉變，由重視數量規模向更加注重監督質效轉變，由注重個案監督向更加注重類案監督轉變。建立負面清單考核約束管理機制，上級檢察院不應完全依賴統一業務應用系統考核檢察建議工作，要以規范司法行為為先導，對檢察建議質量和辦案效率、效果嚴加把關，對不符合條件的檢察建議在案件質量評查和年終業務考核時予以通報和適當核減，從根本上減少“無效低端”的檢察建議。

2.強化要素配置組合，打造更加優質的檢察建議“法治產品”。首先，樹立監督新理念，開辟檢察建議“供給”新空間。樹立雙贏多贏共贏監督理念，主動加強與法院協同合作，推動法院認識檢察建議在維護司法公正目標的一致性。針對實踐中法院拖延、不回應或形式回復檢察建議問題，通過調查問卷、會簽文件、聯席會議等方式強化交流、增強互信，虛心聽取法官從審判執行角度對檢察建議意見。把對審判執行工作的支持融入監督之中，通過檢察建議讓法院“紅紅臉”進而規范審判執行行為，通過刑事立案監督糾正公安機關拒不執行判決、裁定罪等支持法院決勝“基本解決執行難”，促進法院履行審判執行職責，形成良性、互動、積極的工作關系。其次，推進制度建設，釋放檢察建議“供給”活力。最高人民檢察院提出建立檢察建議必經調查核實等十項制度，著力提升檢察建議剛性，在此不再贅述。下步，建議放大跟進監督等制度“供給”優勢，探索檢察宣告等途徑提升檢察建議剛性。修改后的《人民檢察院組織法》把檢察建議作為法定監督方式并明確要求有關單位反饋采納，這對提升檢察建議監督質效有重大意義。《人民檢察院檢察建議工作規定（試行）》已列入修改日程，最高人民檢察院提出將會同最高人民法院出臺司法解釋完善法院對檢察建議的辦理程序，這為檢察建議制度發展提供了難得的歷史機遇。引入國家層面的人大及其常委會監督、監察委監督及法官遴選懲戒委員會監督，切實加強對人監督與對案監督合力，增強檢察建議權威。引入社會監督，對法院無正當理由拒不采納檢察建議的，通過公開宣告、年度工作報告等方式適度公開，另可通過案件信息公開系統向社會披露檢察建議基本情況，接受評判和監督。最后，優化資源配置，提升檢察建議“供給”能力。聚焦智能化建設應用，逐步實現與法院民事行政訴訟案件信息、裁判文書數據共享，利用大數據、人工智能等新技術搭建檢察建議數據模型，在線索收集、智能分析、類案推送、跟蹤反饋等方面實現突破，同步提升監督效率和效果。聚焦推動和完善考核激勵機制，優化業務考評體系，將檢察建議質量、類案監督、法院回復采納效果作為考核重點，并納入檢察官業績管理，作為檢察官評優晉升的參考依據，激發檢察官工作積極性。聚焦自身投入，踐行全面平衡抓監督理念，以司法責任制和內設機構改革為契機，采取專業化辦案團隊等方式，研究檢察建議工作特點。落實檢察建議月通報制度，充分發揮檢答網作用，采取備案審查、年度報告、集中評議等措施，總結檢察建議工作態勢規律，匯總監督要點，滿足下級檢察院開展檢察建議工作需求。落實檢察長列席法院審委會制度，推動實踐中爭議分歧較大檢察建議案件的辦理。通過專業培訓、案例指導、優秀說理檢察建議評比、檢法雙向交流互派、專家咨詢等方式，提升檢察官線索發現、調查取證、論證說理等能力，最大限度地提升檢察官專業化水平。

注釋：

[1]參見胡思博：《論對民事違法審判行為實施檢察監督的措施》，載《中州學刊》2015年第5期。