檢察機關監督決定后續跟蹤督促方法研究

李國超 馬晶潔

摘 要：如何圍繞法律監督主責主業做出人民群眾滿意答卷是新時代全體檢察人不斷研討探索的問題之一。以檢察監督工作中跟蹤督促的含義及必要性為出發點，對現階段監督糾正工作面臨的困境及原因進行分析論述，從提升責任意識、指定專人負責、注重釋法說理、健全工作機制、形成監督合力五方面，完善跟蹤督促工作具體實施方法，并進一步提出立法者檢察監督權、賦予檢察機關監督工作后續追責權力等建議，以期推動檢察監督跟蹤督促工作不斷發展完善。

關鍵詞：監督決定 跟蹤督促 健全機制 完善法律

最高人民檢察院張軍檢察長明確要求要牢牢把握檢察機關的憲法定位，把憲法賦予檢察機關的職責落到實處。檢察機關是憲法明確規定的監督機關，作為檢察職能之一的檢察監督主要指檢察機關對訴訟活動以及一定范圍內的行政權的監督[1]。檢察工作中，是否形成監督實效是衡量監督工作開展成功與否的重要指標，在制發監督糾正同時有效地開展跟蹤督促工作則是促使監督實效形成的主要路徑。

一、檢察監督跟蹤督促工作的含義及必要性

跟蹤，指有意緊跟;督促，指對現場或某一環節、過程進行提醒、監督和管理，使其結果能夠達到預定目標。具體到檢察監督工作中，跟蹤督促即是指檢察機關“通過多種方式了解和掌握被監督單位對檢察監督決定的采納及落實情況，并根據具體情況采取不同措施推動實現預期監督目標”的過程。跟蹤督促是檢察監督工作的重要環節之一，其必要性體現在以下幾方面：

（一）對監督案件進行跟蹤督促是全面履行監督職能、保障公民基本權利的應有之義

檢察監督工作的落腳點并非懲罰錯誤，而是通過對違法或不規范的司法、執法行為的糾正及對相應規范行為的支持，確保憲法和法律的統一正確實施，進而維護社會公平正義、維護社會公共利益[2]。這就要求檢察機關對于任何監督決定都不能“制發了事、送達即止”，須持續關注被監督單位接受、采納及改進的情況，并在被監督單位或無故不采納建議意見或敷衍了事或不知如何改進時，采取相應措施對其監督、推動、引導，全面履行“法律守護者”和“公益代表者”的莊嚴使命。

（二）對監督案件進行跟蹤督促是提升檢察公信力的路徑之一

通俗來講，檢察公信力就是社會各界對檢察工作的認可度、滿意度、信任度。正確行使檢察監督權，督促每一次監督決定都落地生根，有助于提升檢察工作公信力，贏得人民群眾的進一步信任和認可，最終實現社會各界自愿配合檢察機關，主動做出與檢察工作目標一致行為的良好局面。

（三）對監督案件進行跟蹤督促有利于實現檢察監督工作“三效”合一

通過跟蹤督促工作推進檢察監督決定及時有效進行，有助于推動建立監督與被監督的良性關系，達成引導司法工作進步乃至引導社會進步的監督目標，實現檢察監督工作政治效果、法律效果、社會效果的有機統一。

二、檢察監督糾正工作面臨的困境及原因分析

法律監督是檢察機關的立身之本，近年來，檢察機關聚焦法律監督主責主業，多渠道提升監督質效，總體取得了良好的監督效果。但從當前檢察機關監督決定實施情況看，依然有少數被監督單位對待監督決定持有消極態度，導致監督決定落實不到位，跟蹤督促工作更是受阻嚴重。主要可以歸納為以下四種消極表現類型：一是完全忽視置之不理型。主要指被監督單位收到檢察機關的監督決定后完全置之不理，拒絕溝通、不回復、不改正的情況，多見于跨區域監督案件中。二是逃避敷衍一拖再拖型。主要指被監督單位收到檢察機關的監督決定后態度消極，不愿按規定時間回復或整改，當檢察機關進一步督促時以不接電話的形式或相關人員出差、負責人不在等理由推脫敷衍的情況。三是一回了之光說不做型。主要指被監督單位收到檢察機關的監督決定后態度良好，按時回復表示接受監督意見，但該回復有“一紙空文”之嫌，被監督單位只“掛空擋”并未采取任何實質整改措施的情況。四是態度良好改了再犯型。主要指被監督單位收到檢察機關的監督決定后積極采納，制定相應措施進行整改，短時間內取得一定整改效果但該效果不能長期維持的情況。

原因分析：一是監督者和被監督者不能正確看待檢察監督工作的目的和意義，存在一定程度的消極對抗心理。該心理的產生一方面由于部分檢察機關制發監督決定時，存在對內分析論證嚴謹、對外釋法說理不足的情況，使得被監督單位無從下手;另一方面亦是由于有些被監督單位認為檢察機關并不了解自身實際工作情況，監督決定較為簡單籠統，正面引導性不足，后續跟蹤督促方式簡單直白且針對性弱，因而對檢察監督工作的滿意度和信任度不高。二是檢察機關監督決定及督促措施剛性不足，部分被監督單位認為其不執行監督決定的行為并未產生過多不良影響，因此在輕視檢察機關監督決定的同時，對后續跟蹤督促工作重視程度更低。

三、檢察監督糾正后續跟蹤督促工作之實施方法研究

檢察機關應在現有法律框架內建立健全符合國家法治精神、符合最高人民檢察院統一要求、符合區域實際狀況的跟蹤督促實施方法，堅持跟蹤督促柔中帶剛才能保證監督糾正落地有聲。

（一）提升責任意識

以精準監督決定為基石，以有效跟蹤引導為抓手，高站位開展檢察監督工作。著力構建“監督+”型檢察監督模式。具體而言，就是在對偵查機關、審判機關、行政機關進行監督的過程中，主動提升大局意識，以“監督+引導”“監督+支持”“監督+推進”等新型監督理念促進監督者和被監督者逐漸養成共同的執法司法理念，實現監督者與被監督者雙贏多贏共贏局面。

（二）指定專人負責

每一起監督案件都應設定第一負責人進行后續跟蹤督促工作。該第一負責人一般為檢察官助理，其應按規定時間、階段收集案件進展情況并及時向承辦檢察官匯報，具體監督案件中，可以根據被監督單位回復采納情況，更換、升格跟蹤督促負責人。此外，檢察機關可以制定形式統一、內容具體的監督案件跟蹤督促進程記錄臺賬，一一記載監督案件名稱、監督結果、跟蹤時間、督促方式、具體情況、最終結果及負責人等情況，并由制發監督決定的部門將相關跟蹤督促材料建檔備案。各監督部門應定期總結監督案件后續進展情況，并將總結交由本院案件管理相關部門進行綜合分析、評估。

（三）注重釋法說理

釋法說理是指檢察機關在工作中就其作出決定的事項所依據的法律及事由進行分析論證及解釋說明。這其中的“法”是指決定作出所依據的法律根據，而“理”一般指事理、法理和情理[3]。一是監督決定中要包含釋法說理。制發監督決定前必須查明相關事實，根據法律規定制作內容真實可靠、問題指向精準、釋法說理嚴謹、對策明確具體可操作的監督決定，確保監督工作的規范性和嚴肅性。如，制發《糾正違法通知書》時可以列明具體違法情形，突出調查核實過程，強調法律規范，并附加典型正面案例;又如，向行政機關發出檢察建議時可以強調制發原因、目的，講清法律規定，提出具體可行的消除隱患方法或強化管理措施等改進意見。二是跟蹤督促時要強化釋法說理。督促被監督單位執行監督決定時，應以案件事實和法律規定為基礎，對兩者內在聯系分析論證，保證督促依據科學嚴謹、客觀可靠，堅持督促語言準確規范、簡單易懂，讓被監督單位知其然且知其所以然，贏得被監督單位的信任與支持，成為其諍師益友。

（四）健全工作機制

監督文書并非發出了事，也不是收到回復就“大功告成”，回復不等于整改，不能僅憑被監督單位的書面回復內容評價監督工作是否已經到位。檢察機關應進一步完善監督案件質量評估指標，逐步構建以監督效果、影響范圍為核心、以案件數量為輔的監督崗位檢察人員績效考評體系。同時，檢察機關可以從以下三方面健全跟蹤督促工作機制，持續關注監督決定具體落實情況，適時采取措施督促被監督單位進一步整改，最后綜合整改效率、態度、結果等因素整體評估監督效果。

一是以固定節點提醒機制形成跟蹤督促“時間表”。監督文書存在既定回復期限的，在到期前3日，提醒被監督單位相關人員及時回復;到期后被監督機關仍未回復的，在到期后3日內通過電話或書面等形式進行催告。監督文書未明確規定回復期限的，根據具體情況定期溝通以了解、掌握被監督單位對監督決定的工作進展或采納落實情況。如，按相關規定公安機關應在收到《通知立案書》后15日內立案偵查，檢察機關承辦人可以在15日期限到期前3日聯系公安機關相關民警，了解其工作進展并提醒回復期限;又如，檢察機關制發《糾正審理違法意見書》后，可以根據監督決定具體內容在制發監督決定后3日、7日、15日等時間點督促人民法院反饋或糾正。

二是以多層級溝通交流機制繪制跟蹤督促“路線圖”。完善檢察監督工作分層級跟蹤督促方式方法，分解跟蹤督促任務，形成檢察官助理隨時溝通、檢察官按時跟進、部門負責人定時回訪、（主管）檢察長適時推動的主體層級逐次遞進跟蹤督促路線。具體到監督個案中，首先由檢察官助理負責跟蹤督促（前文中的第一責任人），被監督單位推脫敷衍或拒不采納時，升格為承辦檢察官負責跟進;被監督單位依舊不采納落實時，由部門負責人負責督促，必要時上報（主管）檢察長出面與被監督單位主要領導進行溝通，保證監督決定落地生根。

三是以多種方式構建跟蹤督促“工具包”。檢察監督后續跟蹤督促過程，既應包含傳統交流方式又需融入現代科技支撐，既要有“文來文往”，也要有“人來人往”，針對不同情形，采用恰當的方式溝通推進，保證跟蹤督促工作的時效性、針對性、指引性及效果輻射性。如通過微信、電話等方式即時掌握被監督單位相關工作進展;通過搭建專業平臺增進跟蹤督促的信息共享水平;通過郵件、信函等方式向被監督單位推送相關法規或典型案例;通過公開送達等方式增強檢察監督的儀式感和嚴肅性;通過約談、座談等方式進行集中溝通，面對面進行細節交流，引導被監督單位整改工作更有針對性;通過實地回訪、專項審查等方式驗收監督成效、評估督促效果等。

（五）形成監督合力

1.完全窮盡“內力”。堅持部門間配合，推進異地協作機制，注重上下級聯動，發揮檢察一體化優勢。一是在檢察機關內部窮盡各類監督手段。如針對無正當理由不落實檢察建議的，可以依法進一步采取書面糾正違法、提起公益訴訟、進行抗訴等監督方式[4]，提升監督措施強度。二是建立健全檢察監督跟蹤督促工作異地協作機制，針對跨區域監督案件，由當地檢察機關協助完成跟蹤回訪、督促落實等工作，形成檢察機關整體監督合力。三是下級院及時向上級檢察機關報備制發的監督決定及被監督單位回復落實情況，必要時由上級檢察機關同被監督單位上級機關進行溝通，督促被監督單位落實整改。

2.善于借助“外力”。一是將檢察監督文書抄送至被監督單位上級主管部門，借助被監督單位上級機關推動監督管理。經被監督單位上級機關督促后，仍不接受監督意見的，應當向被監督單位監察部門進行通報，建議其調查處理。二是對于重點監督工作及時向人大常委會備案，定期向人大常委會報告被監督單位回復整改情況，必要時邀請人大代表等參與跟蹤評估，依靠人大常委會的力量推進被監督單位提升對檢察監督工作的重視水平。三是與監察委建立線索移送等銜接機制，對于監督工作中發現的職務犯罪線索，及時移送監察委調查問責[5]。四是將被監督單位對監督決定的整改落實情況納入單位綜合考核評價體系，以考核促落實，以績效抓實效，充分發揮績效考核的激勵作用，提升被監督單位對檢察機關監督決定的執行水平。五是充分利用現有報刊雜志、“兩微一端”、直播平臺等信息載體或進一步搭建專業化檢察監督信息公開平臺，對于社會反應強烈或者經檢察機關督促糾正后仍未糾正的典型案例，以專題報道、專案追蹤甚至直播回訪等形式向社會公開，充分闡明提出監督意見的依據和整改措施[6]，不斷更新被監督單位落實整改情況，利用社會監督力量促進檢察監督工作，讓被監督單位接受群眾的監督與評判。

四、完善檢察監督后續追責權力的立法建議

“剛”，意為堅硬，“剛性”，意為堅硬不易變形。沒有牙齒的老虎威懾力十分有限，缺乏“剛性”的跟蹤督促會使監督糾正的整改落實效果大打折扣。現有法律規定中，對于被監督單位拒絕反饋或者怠于執行糾正決定的行為并沒有明確規定相應追責方式[7]，這使得檢察機關監督職權在一定程度上流于形式，部分被監督單位不屑于重視檢察機關的監督決定，這種情況不僅有損于我國依法治國理念，也不利于公民、社會乃至國家的合法權益保障。手持利器才能產生威懾，擁有“權力”方能督促作為。完善跟蹤督促工作方法只是權宜之計，立足長遠，在源頭上解決提升跟蹤督促“剛性”問題的關鍵是在立法上進一步完善檢察監督權，突出檢察監督后續保障權力，以在法律規定上明確被監督機關有落實檢察監督決定的義務、完善被監督單位對監督決定進行異議申請的法定程序、賦予檢察機關監督工作后續追責權利等方式，讓跟蹤督促長出“牙齒”，讓監督決定落地生根。

注釋：

[1]參見敬大力：《司法體制改革應當注意的幾個問題》，載《人民檢察》2018年第9期。

[2]參見敬大力：《全面落實中央精神加強新時期檢察監督工作》，載《檢察日報》2017年1月18日。

[3]參見方工、馮英菊：《釋法說理：檢察法律文書的改進與規范》，載《人民檢察》2007年第12期。

[4]參見崔國紅：《構建新時代檢察監督新模式》，載《人民檢察》2018年第9期。

[5]參見江偉：《檢察監督轉型發展的探索與思考》，載《中國檢察官》2018年第7期（上）。

[6]同[4]。

[7]參見於乾雄、馬珣、黃露：《推進重大監督事項案件化若干問題思考》，載《中國檢察官》2017年第7期（上）。