東部率先發展政策評價

張耀木

[摘 要]在“十一五”規劃綱要的基礎上，文章結合改革開放以來東部地區發展出現的問題，歸納了東部地區率先發展的內涵。分別從產業結構、技術創新、經濟體制改革、對外開放和環境保護五個方面對政策效果進行評價，全面分析了2006年東部地區率先發展戰略實施以來東部地區經濟增長質量變化的過程，發現其中存在的問題并且提出相關建議。

[關鍵詞]東部地區;率先發展;區域政策評價

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.026

1 東部率先發展政策的提出背景

1.1 改革開放以來，東部地區在迅猛發展的同時出現了前所未有的問題

改革開放后，我國實行了優先發展東部沿海地區的“區域非均衡發展戰略”，東部地區 2011年6月13日，國家統計局根據《中共中央、國務院關于促進中部地區崛起的若干意見》《國務院發布關于西部大開發若干政策措施的實施意見》以及黨的十六大報告的精神，將我國的經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區。其中東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南10個省份（直轄市）。生產力獲得了極大的解放。憑借優越的地理位置和資源稟賦，東部地區在經濟發展方面遠遠輕領先于全國其他地區、外向型經濟異軍突起、交通基礎設施建設突飛猛進、一般地方預算財政收入增長較快[1]這四個方面遠超全國平均水平。

然而與此同時，經濟增長方式轉變相對不足，電荒、地荒、煤荒等資源問題和水污染、大氣污染等環境問題日益突出。因此，東部地區亟須新經濟政策引導其轉型發展。

1.2 “鼓勵東部地區率先發展”是新時期區域發展總體戰略的重要組成部分

1999年9月，《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》明確提出“國家要實施西部大開發戰略”，我國區域發展進入了協調發展的階段。該戰略是我國完善社會主義市場經濟體制的必然選擇。

“十一五”規劃和十七大報告均明確提出“要繼續實施區域反戰總體戰略”，堅持推進西部大開發，振興東北地區等老工業基地，促進中部地區崛起，鼓勵東部地區率先發展的區域發展總體戰略。至此，我國以西部大開發、振興東北地區、中部崛起、鼓勵東部地區率先發展為先導的區域協調發展格局基本形成，“鼓勵東部地區率先發展”是新時期我國四大區域發展總體戰略的重要組成部分。

2 東部率先發展政策的內容

東部地區要率先提高自主創新能力，率先實現經濟結構優化升級和增長方式轉變，率先完善社會主義市場經濟體制，在率先發展和改革中帶動幫助中西部地區發展。加快形成一批自主知識產權、核心技術和知名品牌，提高產業素質和競爭力。優先發展先進制造業、高技術產業和服務業，著力發展精加工和高端產品。促進加工貿易升級，積極承接高技術產業和現代服務業轉移，提高外向型經濟水平，增強國際競爭力。加強耕地保護，發展現代農業。提高資源特別是土地、能源利用效率，加強生態環境保護，增強可持續發展能力。繼續發揮經濟特區、上海浦東新區的作用，推進天津濱海新區開發開放，支持海峽西岸和其他臺商投資相對集中地區的經濟發展，帶動區域經濟發展。 來源于《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。

3 東部率先發展政策效果評價

3.1 效果評價指標選擇

根據“十一五”規劃，結合改革開放以來東部地區發展出現的問題，文章從產業結構、技術創新、對外開放、經濟體制改革、環境保護五個方面選取評價指標。指標及數據來源如表1所示。

3.2 效果評價分析

文章選取2006—2015年的數據進行實證檢驗。

3.2.1 產業結構

近十年來，東部地區加大經濟結構戰略性調整力度。從產值情況來看，東部地區第一產業占比平穩下降（約0.2%）;第二產業占比逐年下降，下降幅度逐年增加，尤其是2012年以后;而第三產業的占比穩步上升。值得注意的是，2013年第三產業增加值首次超過第二產業增加值，東部地區的產業結構由“二、三、一” 轉向“三、二、一”。

從就業情況來看，第一產業就業人數比重穩步下降，從2006的占比31.43%逐步下降到2013年的23.02%;同時，第二產業就業人數比重持續上升，但增幅較小（約5%）;而第三產業從2006年至2009年比重增速大于第二產業，2010年后比重基本不變。這很可能是受2008年金融危機的影響，并伴有一定滯后性。

比較產業增加值占比和就業人數占比可以發現， 2006年第二產業35.48%的人口創造51.51%的地區生產總值，而2013年43.55%的人口創造40.12%的地區生產總值;第三產業從2006年33.08%的人口創造41.46%的地區生產總值至2013年36.87%的人口創造48%的地區生產總值。這說明東部地區第三產業人均創造財富增多，第二產業人均創造財富減少。

3.2.2 技術創新

通過創新投入和創新績效兩方面看東部地區10年以來的創新水平變化。規模以上企業R&D經費持續上漲，平均增長率為15.3%，表明企業作為技術創新主體的作用愈加凸顯。

《全國科技經費投入統計公報》顯示，2014年，東、中、西和東北地區的企業R&D經費分別為6288.2億元（67.9%）、1548.1億元（16.7%）、919.2億元（10.0%）和498.8億元（5.4%）。江蘇、廣東和山東的企業R&D經費均超1000億元，合計占全部R&D經費的42.4%。可見，我國企業R&D經費主要集中在東部地區。然而，雖然我國東部地區雖然R&D投入強度持續增長，投入強度與發達國家的2%～3.5%[3]還有很大差距。

從創新績效角度看，2006年至2012年，專利授權數量明顯增多，且增速不斷上升;2013年增速減緩，2014年出現絕對值的減少， 2015年又出現大幅回升。綜合來講，我國東部地區專利數量呈上升趨勢，近年波動加大。

3.2.3 經濟體制改革

東部地區市場化率波動中保持增長趨勢，2008年、2009年略有下降，平均增長率為0.050%。這表明體制改革取得一定效果，非國有成分在我國市場經濟體制中發揮的作用有所增強。

3.2.4 對外開放

東部地區進出口總額大體呈增長趨勢，只在2009年受金融危機影響有所下降，平均增長率為9.37%。

然而，“開放程度”卻呈下降趨勢：2006年，“開放程度”為95.466%，而2015年僅為56.12%，說明區域經濟發展對進出口依存度下降。面對國際經濟環境不確定因素和潛在風險的增加[3]，東部地區不能很好應對國際需求變化，外向型經濟發展勁頭不足。

在外商投資方面，2008年外商投資企業數量顯著上升，增長率達41.35%，其他年份基本保持6%以下的增長，有些年份甚至略有下降。外商投資企業投資總額穩步增長，平均增長率為11.24%。綜上所述，東部地區吸引外資總體保持穩定。

3.2.5 環境保護

東部地區廢水的排放總量每年持續增加，年均增長率為3.80%。根據我國環保部每年發布的《環境統計年報》，我國廢水排放主要來源于城鎮生活污水排放（約3/4）;2011—2015年煙（粉）塵排放量上下波動，年均增長率為7.49%，波動幅度較大;二氧化硫的總體排放穩步下降，年均下降4.56%，結合煙（粉）塵排放量的增加，可認為工廠脫硫效率明顯提高。

為了更好地反映各項污染物排放水平與經濟增長之間的關系，將各項污染物總量除以當年的地區生產總值，得到單位總產出污染物的排放量（單位排放量）。單位廢水排放量呈平穩下降趨勢，而單位二氧化碳排放量大幅度下降;2011年以來單位煙（粉）塵排放量在12%左右浮動，煙（粉）塵排放效率無明顯改善。

4 東部地區率先發展政策實施過程中出現的主要問題

總體來說，東部地區率先發展政策實施以來，地區經濟增長質量改善顯著，但受內外環境變化等因素影響，出現了一些較明顯的問題。

4.1 產業結構不合理，第三產業拉動就業不明顯

盡管東部地區產業結構優化明顯，但與發達國家相比，差距仍較大。2009年日本三次產業產值占GDP的比重分別為1.5%、27.47%、70.99%;早在2001年，美國這三個數值分別為1.3%、19.1%、79.6%。

更為嚴峻的是，我國東部地區就業結構調整滯后于產業結構的演化，勞動力從第一、二產業向第三產業轉移速度緩慢，第三產業就業比重明顯偏低，尤其是2008年第三產業勞動力占比超過第二產業后第三產業勞動力占比又呈下降趨勢，在2010年再次低于第二產業。與發達國家差距更大，2010年日本三次產業勞動力占比分別為4.07%、25.1%、70.9%，2001年美國三次產業勞動力占比分別為2.3%、18.5%、79.2%。東部地區第三產業就業比重過低，一方面體現一、二產業技術水平比較低，需要勞動力較多;另一方面更體現出第三產業內部結構問題大，吸納勞動力能力嚴重不足。

4.2 城市居民環保意識有待增強，工業企業清潔生產能力不高

近十年來，環保的宣傳和教育力度很大，但廢水排放總量的持續增長反映東部地區城市居民環保行動參與度低，環保意識不足。在工業污染方面，相比于二氧化硫的排放量逐年減少，煙塵污染依然嚴重，說明處理粉塵的技術落后，治理效果不理想。

4.3 經濟體制改革效果不明顯，市場經濟活力不足

近十年來，非國有化率和市場化率基本不變，說明經濟體制改革效果不明顯，市場經濟活力有待提高。

4.4 外向型經濟帶動能力不足，亟須轉型升級

東部地區外向型經濟發展勁頭不足，說明以低級要素嵌入全球價值鏈發展外向型經濟已經不能滿足東部地區的經濟發展要求[4]，走出產業鏈的低端向產業鏈高端攀升，是未來東部地區經濟轉換增長方式非常現實的問題。

5 改進對策

5.1 大力發展現代服務業，加快產業結構調整速度

產業結構調整是多方面綜合作用的長期過程，不可能一蹴而就。我國三次產業產值結構應抓住“供給側改革”，從勞動力、資本、技術等多方面共同努力，加速調整。

針對第三產業吸納勞動力不足的問題，應將加快發展現代服務業作為產業結構優化升級的戰略重點，大力發展設計、研發、咨詢、金融、物流等現代生產性服務業，重點發展旅游、文化、體育和休閑娛樂等勞動密集型行業。[5]

5.2 加強環保立法、執法，形成節約、環保激勵約束制度

完善環境保護立法，加大環境保護執法力度，以增強企業和居民環保意識，提高環保行動力。形成節約、環保的激勵約束制度，促使企業、居民形成環保節能自覺。

5.3 改變東部地區在全球價值鏈的定位，繼續推進外向型經濟的轉型升級

一方面，可以“一帶一路”為契機，促進我國開放型經濟從“引進來”到“走出去”的轉變，鼓勵產能過剩的工業企業和銀行業到海外尋求發展機會，形成新經濟增長點。

另一方面，改變改革開放以來為實現東部地區快速發展而形成的在全球價值鏈中“世界加工廠”的低端定位，提高東部地區產品附加值，帶動關聯產業的發展。

同時，可通過訂單外包，利用他國的資源優勢促進我國東部地區外向型經濟轉型。

5.4 調整所有制結構，給發展注入新的活力

進一步深化對社會主義市場經濟規律的認識，完善社會主義市場經濟體制，大力調整所有制結構，提高公有制經濟的集中度，增強規模經濟的比較優勢。[4]更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更多地用市場經濟的辦法解決市場經濟中的問題[4]，加快發展私營個體經濟，培育壯大民營企業。

參考文獻：

[1]文東偉. 貿易、制度變遷與中國的經濟增長[J]. 數量經濟技術經濟研究，2013（7）：51-65.

[2]陳瑞蓮，謝寶劍. 回顧與前瞻：改革開放30年中國主要區域政策[J]. 政治學研究，2009（1）：61-68.

[3]劉志彪. 我國東部沿海地區外向型經濟轉型升級與對策思考[J]. 中國經濟問題，2010（1）：15-22.

[4]唐未兵，傅元海，王展祥. 技術創新、技術引進與經濟增長方式轉變[J]. 經濟研究，2014（7）：31-43.

[5]易醇，張愛民. “十二五”期間我國產業結構調整的對策研究[J]. 經濟縱橫，2011（4）：18-21.