新生代農民工市民化的戶籍制度障礙及應對策略

金代志 高潔

[摘 要]現行戶籍制度的發展由戶口遷移的嚴格限制到戶口遷移的逐步放開，在新生代農民工市民化過程中成為一個重要制約因素。現行戶籍制度在很多方面存在不完善的問題，文章通過較深入地分析這些制度，針對戶籍制度改革提出有針對性的應對策略，對于新生代農民工市民化具有重要促進作用。

[關鍵詞]農民工;戶籍制度;市民化

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2019.07.038

隨著逐漸深入改革開放，農村勞動力逐漸進入城市，積極參與城市建設，盡管這些農民工居住生活在城市中，但沒有城市戶籍，因此不能享受到城市居民的相應待遇。根據國家有關文件精神，對戶籍改革目標進行了明確：2020年，戶籍人口達到45%城鎮化率，為使該目標實現，一定要使農民工加快市民化。在農民工中，新生代農民工占60%，逐漸成為農民工主體，相對于上一代農民工而言，新生代農民工的市民化意愿相對更為迫切，但目前的戶籍制度在一定程度上使新生代農民工的市民化成本相應提高，成為一個十分重要的瓶頸問題。

1 我國戶籍制度的發展階段

主要有四個發展階段，一是1949—1958年的自由遷移期。1951年，我國公安部頒布實施建立城市戶籍管理制度的有關文件。1955年國務院確定建立城鄉戶籍管理制度，戶口在此階段的遷移自由。二是1958—1978年的控制遷移期。《中華人民共和國戶口登記條例》于1958年頒布實施，標志著形成了將戶口按照所屬人口所在區域建立的二元戶籍制度，主要分為非農業和農業戶口兩大類。對農業戶口向城鎮遷移進行限制，嚴格管理控制人口遷移。1964年國務院進一步實施加強對人口遷移的管理，城鎮人口規模得到進一步控制。三是1978—2006年逐步放開遷移期。隨著改革開放政策的逐步深入實施，為經濟建設發展提供了新的機遇，農村剩余勞動力逐漸有更多的機會進入城鎮參與城市建設工作。1985年公安部對流動人口開始加強管理，實施《暫住證》制度，進一步向農業轉非農業戶口方面逐漸擴大規模，對小城鎮戶籍改革全面推進。四是2006年之后新型戶籍制度確立。2007年公安部等部門將建立統一城鄉戶口登記制度作為進一步深入戶籍改革的最終目標，2014年國務院推進戶籍制度改革方面出臺了相關政策，提出將劃分的農業和非農業戶口取消，都統一登記為居民戶口，之后又出臺居住證管理制度，對持有居住證的人員各地應積極創造有利條件提供相應的公共服務。

2 新生代農民工市民化戶籍制度實施的障礙

一是在戶籍改革過程中實施分權戶籍管理制度需要較大成本。地方政府目前在戶籍制度方面主要采取分權管理模式，在指定本地戶籍政策方面的自主性比較明顯。盡管社會上都強烈要求改革現行的戶籍管理方式，但有待于進一步提高地方政府改革的積極性。一些城市目前也相對放寬了落戶限制條件，但設立入戶條件后，很多城市在篩選落戶人員上，期望獲得有利于城市發展的優秀人才和所需資本。公平公正原則是戶籍制度的基礎，應盡量避免成為獲取城市資源的工具。地方政府積極制定一些有利于農民工的政策，使農民工享受到市民的相應待遇，這樣難免會在一定程度上增加基本公共服務支出，影響到地方政府的利益。有關部門統計數據顯示，測算一個農民工市民化成本，全國平均約13.1萬元成本，至2020年，在城鎮落戶的農民工達到1億目標，地方政府應支出成本約13.1萬億元，在無形中加大了地方財政的壓力。二是在戶籍利益分配功能改革方面有待取得實質性突破。我國目前實施的戶籍制度并非只具有人口登記和遷移等一些基本功能，還具有社會福利分配的一些隱性功能，這造成戶口價值化問題比較突出，因各地情況差異較大，在經濟發展水平上參差不齊，與戶口具有依附作用的社會福利在不同地區存在價值差異，這都將根據所屬區域把居民劃分為不同等級，對正常遷移戶口造成一定阻礙，也影響優化配置人力資源。戶口登記方式及對城鎮落戶條件加以降低，是戶籍改革制度所取得的階段性進展，還尚未改革及剝離利益分配等功能方面的內容。三是新生代農民工市民化實際需求與戶籍改革之間存在差異。國家有關文件精神中指出：不斷放開城鎮的落戶限制條件，嚴格控制大城市人口規模。對于小城鎮而言，隨著經濟的不斷發展需將人口規模逐漸擴大，在小城鎮戶籍改革方面不存在較大阻力。但其經濟發展水平與戶口價值相對較小，就業機會和就業收入對新生代農民工不具有較大的吸引力，都影響新生代農民工落戶在小城鎮的意愿。有關研究結果表明，只有約四分之一的新生代農民工具有在小城鎮落戶定居的愿望。四是戶籍法律體系還需結合實際情況不斷完善。現行戶籍制度中只有較小比例是法律法規，隨著社會主義市場經濟體制的逐漸建立，該條例需要進一步結合社會經濟發展的實際需要。在地方性法規中，戶籍管理作為重要依據而使戶口出現價值化問題，有待于在具體應用在中不斷完善。

3 新生代農民工市民化戶籍制度改革的主要應對策略

一是對以中央政府主導的戶籍制度加快改革機制步伐。中央政府基于公平公正原則，在全局上重新構建戶籍利益，對地方政府建立約束和激勵戶籍改革的有效機制，尤其是對農民工基本公共服務水平加強考核，進一步完善地方官員的考核指標體系，合理制定農民工在城市的落戶條件，在戶籍改革成本方面，中央政府進一步改革財政管理體制，明確承擔公共服務支出的具體責任，將事權和財權統一，使基本公共服務在全國范圍內實現均等化。企業對其雇用的農民工加強職業技能方面的培訓，使其提高職業能力，新生代農民工也應加強專業技能學習，不斷提升人力資本，盤活農村土地資產，將土地收益顯著增加，從而使市民化成本加以分擔。二是逐步剝離具有戶籍依附功能的社會福利。城鄉公共服務實現了均等，完全消除了戶口價值的差異，擺脫了在戶籍中起依賴作用的社會福利，完成了戶籍制度改革。改革就業制度，制定和完善就業法律法規。全面消除農民工戶籍就業歧視，進一步完善就業服務體系，建立城鄉就業統一市場。改革教育制度，建立和進一步完善義務教育法律制度，改革戶籍財政管理制度，提高教育經費占國民生產總值的比重。建立保障農民工子女平等受教育權的機制，實現城鄉對等義務教育。三是區域資源實現均衡配置，進一步促進區域發展的均衡性。導致戶籍問題的一個根本原因就是資源配置在不同地區之間存在差異，大城市由于在資源利用方面存在比較明顯的優勢，有利于吸引大量高水平人才，而因城市發展空間有限等一些因素影響，對人口規模都進行嚴格控制，主要是通過戶籍制度加強管理。但不應成為控制城市人口規模的方式，城市產業發展規模對于人口規模具有決定性作用，大城市應結合功能定位，對產業規模進行控制，對產業結構進行優化，將一些產業轉移到中小城鎮，最終實現對人口規模的控制。四是建立戶籍法律體系并不斷完善。社會發展到一定階段就需要自由遷移和居住，是滿足社會經濟發展過程中的實際需要。我國憲法中也十分明確遷移自由和居住自由等相關權利對所有公民是平等的，與公民戶籍類型沒有關系，這對于戶籍制度的完善與國際接軌創造了有利條件，進一步提高了憲法的權威性。戶籍法應以公民戶口自由遷移自由和居住自由原則為基礎，不斷規范戶籍相關制度的改革。修改和完善與戶籍有關的法律法規，確保公民基本權益平等。

4 結 論

綜上所述，隨著農民工市民化進程的不斷加快，戶籍制度在新生代農民工市民化過程中成為一個重要制約因素。通過對現行戶籍制度中存在的不完善問題進行分析，有針對性地提出了應對策略，對于新生代農民工市民化具有十分重要的意義。

參考文獻：

[1] 鄭耀陽.戶籍制度對新生代農民工市民化的影響及對策分析[D].長春：吉林大學，2016.

[2] 杜立芳.戶籍制度改革與農民市民化[J].開發研究，2017（8）.

[3] 宋才發，向林生.農民工市民化視野下的戶籍制度改革[J].商丘師范學院學報，2015（10）.